土地发展权的理论基础与制度前景/陈柏峰(11)
由于英国工党和保守党关于经济政策的基本观点不同，也由于土地发展权国有制度在实施过程中遭遇诸多具体问题，该制度几经变化。但总的来说，通过设立土地发展权制度，控制土地开发利用，确保因开发而引起的土地自然增值（部分）国有的基本制度未变。[31]
（二）美国的土地发展权转让制度
1960 年代，土地发展权观念被引入美国；1968 年，纽约市首次在其标志性建筑保护法案中引入土地发展权转让机制。[32]1970 年代，美国不少州开始启动土地发展权转让项目，到 2007 年已至少有 181 个项目在 33 个州实施。[33]在美国，土地发展权与土地分区管制有着天然的密切联系，分区管制中的土地开发利用要求与条件是设定土地发展权的依据，而土地发展权转让是实施土地分区管制的一项有效的、灵活的制度手段。在土地分区管制下，法律赋予所有的土地平等的定额发展权，但开发建设工作只能在建设规划区内进行，建设规划区之外的土地发展权只能通过转让来实现。 土地发展权转让的法律依据在于，土地产权是一个权利束，由不同的权利组成，它们可以分离而单独在市场上交易。[34]市场机制下的土地发展权转让，可以实现土地发展增益与土地所有权分离，从而将土地开发引向更适合的地区，以达到保护高农业价值的土地、环境敏感区以及战略性的开敞空间等目标。
土地发展权转让制度中，先对土地进行分区，然后将“发送区”（Sending Areas）的土地发展权转让给“接受区”（Receiving Areas）。一旦“发送区”地块的土地发展权被买走，该地块将永远不能被开发，而“接受区”地块上可建造的建筑面积是两个地块的土地发展权所含建筑面积之和。[35]“发送区”和“接受区”有明确的地理范围。“发送区”是土地保护区，一般依据环境、生态、文化和农业发展等确定。“接受区”是被引导的城市发展区，其地理空间范围一般根据城市发展方向、城市基础设施建设、城市经济空间聚集等划定，它的土地开发密度和强度因土地发展权的“接受”而变得更高。[36]“发送区”只能转让土地发展权，不能受让，这样就通过避免或减少地块的开发来达到土地保护的目的；“接受区”则相反，只能受让土地发展权，不能跨区域出让，因为它是政策引导的未来城市发展方向。
开发商只能在“接受区”从事土地开发投资，而且必须与“发送区”的土地所有人进行土地发展权交易，政府一般不会干预发展权交易的具体过程。有的州、市建立发展权市场，通过中介商公开买卖。政府有时也会向土地所有人购买发展权，或接受土地所有人的发展权捐赠。当政府为了保护农地、开敞空间、环境敏感地带和历史古迹，在土地所有人自愿的前提下，可以按照市场价购买特定地区的土地发展权。有的州、市规定必须以政府部门为中介，如芝加哥由市政当局建立发展权市场，用征收或购买的方式取得发展权，再转售给准予高强度开发的地块所有人。新泽西州于1993年设立土地发展权转让银行，将发展权证券化，该证券需要登记并可以在市场上自由买卖。纽约市柏林顿郡的“松林发展权银行”也是如此。[37]政府在支付土地发展权价款后，土地仍归原所有人所有，但其开发利用受到了限制。如果土地所有人改变主意，想进行非农开发建设，则需要向政府买回其土地发展权。如此，通过国家购买土地发展权，农地、开敞空间、环境敏感区和历史古迹得到了永久性保护。
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