土地发展权的理论基础与制度前景/陈柏峰(14)
（一）土地发展有关制度及其变迁
目前，我国土地开发由国家控制，土地发展增益也由国家占有。首先，国家控制着农村土地的用途及其转变。《土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，“严格限制农用地转为建设用地”（第四条），并对农用地转为建设用地作了严格的程序规定。其次，国家对农村集体土地的使用权流转作了严格的限制。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，只在极个别情况下例外（第六十三条）。“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，只有个别情况下例外（第四十三条）。第三，国家通过土地征收补偿制度来占有土地发展增益。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第二条）法律没有对“公共利益”的进行明确界定，实践中地方政府有扩大“公共利益”进行征地的倾向。[38]
在土地发展有关制度下，目前农村自身的发展和建设也不能随意利用土地。现行《土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理农用地转用审批手续（第五十九条）。根据具体情形，需要国务院、省级人民政府批准或市、县人民政府批准（第四十四条）。这些规定在1986年颁行的《土地管理法》中（第三十九条、第四十条）就已成型。而在1986年之前，乡村两级可以自主利用土地，土地非农使用的管制并不严格。1982年颁行的《村镇建房用地管理条例》规定，在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照规定，办理申请、审查、批准的手续（第五条）。审批村镇建房用地，以村镇规划和用地标准为基本依据（第十三条）。村庄规划由生产大队制订，集镇规划由公社制订，经社员代表大会或社员大会讨论通过后，分别报公社管理委员会或县级人民政府批准（第八条）。
《土地管理法》的颁行固然是以保护耕地、有效规划、合理利用土地为目的，但客观上却对农民的土地发展增益进行了限制、剥夺和重构。1986年之前，所有农民（农村集体）享有土地非农使用的自由，它被视为土地使用的范畴，即农民在事实上享有土地发展权（益）；1986年《土地管理法》颁行后，农民的土地发展权（益）就开始受到限制，土地的非农使用需要县级以上政府审批；1998年修订的《土地管理法》，对土地管理和利用方式进行了重大变革，实现了从分级限额审批到用途管制的转变，土地的非农使用权利完全掌握在政府手中。可以说，上述制度的变迁，是广大农民（农村集体）逐渐丧失土地发展权（益），政府逐渐垄断土地发展权（益）的过程。政府垄断土地开发一级市场，并通过土地开发二级市场来实现土地发展权（益）。
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