土地发展权的理论基础与制度前景/陈柏峰(15)
《土地管理法》将土地发展权（益）国有化，这是国家管制权行使的附属产物。现代社会中，国家管制权行使有充分的正当理由，但这并不表明相应的土地发展权（益）国有化的初始配置就一定完全合理。无论何种情形，将国有土地的发展权初始配置给国家，这大概不会有争议。在计划经济体制下，将农村集体土地的发展权配置给国家，也不会有很大争议。因为在计划经济体制下，不同群体的利益分歧可以通过国家的指令性计划来加以协调。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，不同群体的利益已有很大分化，人们的权利意识也大大增强，利益分配主要通过法律上的权利配置来解决。这种背景下，国家、城郊村集体、农业村集体、个体农民的土地发展增益分配，很难通过行政指令进行协调，因此需要法律赋权机制。
土地发展权（益）的法律配置，需要全面和仔细地考量。在保护耕地、有效规划、合理利用土地等公共目的下，一些土地可以非农开发，另一些则没有开发机会，它们之间的发展增益需要平衡，因此需要思考没有被征地机会的大田农民的土地发展权（益）问题；土地发展增益的实现，有赖于失地农民的土地所有权，而且会极大改变失地农民的生存环境，因此需要思考失地农民的土地发展权（益）问题。
（二）大田农民的土地发展增益
1980年代，中国乡镇企业蓬勃发展，在近十年的时间里，农民创造了乡镇企业占国民经济半壁河山的奇迹，也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。其重要原因之一，就是农民拥有用集体土地发展乡村工业的权利，即在事实上享有土地发展权。农民可以独占土地发展增益，土地可以成为发展非农产业的资本，[39]这是华西村、南街村、大寨村等工业化的集体化村庄经济越来越壮大、村民福利持续增长的基础。[40]享有土地发展权，能够分享土地发展增益、实现土地资本化是这些村庄在市场经济条件下成功的重要原因。只要这种土地发展增益格局不变，这些村庄就能持续欣欣向荣。可以说，所有的城郊村庄，只要能遏制村庄内部的离心力，解决内部的利益分配问题，都可能成功建立集体化运作模式。
与南街村等村庄相比，其它村庄就没有抓住“历史机遇”。1986年《土地管理法》颁布后，大田农民分享土地发展增益的权利被国家剥夺，他们“依法”丧失了土地发展权。在当前的土地用途管制、土地规划制度下，城市规划区之外的土地丧失了发展机会，其发展增益聚集在规划区之内的土地上。也就是说，城市规划区的土地发展增益“聚集”了广大大田农民所“依法”丧失的土地发展增益。因此，土地发展增益不应该仅仅由刚好处在规划区的被征地农民独享；那些没有区位优势、无地可征的偏远农村地区的大田农民，也应该分享规划区内的土地发展增益。[41]这样，既可以保护大田农民的土地发展增益，也可以避免城市规划区内出现土地食利者阶层。
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