土地发展权的理论基础与制度前景/陈柏峰(16)
在英国，通过土地发展权的国有化，国家获取了大部分土地发展增益，从理论上讲，这些利益可以通过公共财政来实现社会共享。在美国，通过土地发展权配置，土地发展增益被强制分配到所有地块上，从而实现社会共享。英美两国通过不同的方式，实现广大公众土地发展增益的分享。我国的土地用途管制和征地补偿的制度设计初衷也是如此。国家垄断了土地开发一级市场（发行市场），政府或其授权委托的企业，对城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使其成为熟地，然后在土地开发二级市场中有偿出让或转让，交易收益归国家所有，进而通过公共财政将这些收益用于全体人民。这一制度初衷如能实现，也可以避免土地发展增益被少数人垄断。
然而，目前我国的制度实践却不如人意，大田农民与土地发展权（益）缺乏制度上的联系。与美国土地发展权制度相比，中国征地补偿制度存在的一个问题是，那些偏远农村大田农民的土地发展权（益）一直被忽略，不但被媒体和社会忽略，而且被国家忽略。在理论上，全国的每一块土地都天然地拥有土地发展权；实际上，土地用途管制和土地征收制度将土地发展权收归国有，并由政府进行发展增益分配。虽然土地发展增益确实有相当部分通过公共财政用于偏远农村，但是目前国家以城市为主要发展重心，大田农民能够分享到的土地发展增益非常有限。而且，公共财政开支与大田农民的土地发展增益缺乏明确的制度联系。大田农民的土地缺乏被征收的机会，他们不会、也不懂得争取发展增益，他们是“沉默的大多数”。
（三）失地农民的土地发展增益
我国的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定（第四十七条）。这种土地补偿费的法定计算方式虽然不尽科学，但其计算结果与征收前农地纯收入资本化的“影子价格”，大体上是相当的。[42]根据这一标准计算出来的征地补偿费用，远远低于土地征收后的非农用地市场价格。这意味着，我国的土地征收制度未能明确保障失地农民对土地发展增益的分享，失地农民并不享有土地发展权（益）。这种模式存在诸多问题：
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