土地发展权的理论基础与制度前景/陈柏峰(19)
（二）坚持并完善土地发展权国有模式
当前中国征地纠纷频发，矛盾较为尖锐，一些地方的征地补偿未能依法进行，基层政府的执法也存在一些问题，土地发展权派生论因此批判现有土地发展权国家模式，主张将土地发展权完全赋予城市规划区内的土地所有权人。如果这种主张付诸实施，土地发展增益将主要由占有特殊位置土地的城郊农民享有，这必将催生土地食利者群体，加剧社会不公。因为在土地用途管制政策下，城市规划区以外的土地不能转变用途、开发利用，根本无法享有土地发展增益。目前中国近乎采取土地发展权国有模式，国家通过征地补偿制度垄断土地一级市场，获得了几乎全部土地发展增益。从原则和大方向上讲，这种制度模式大体能体现社会公平，应当得到坚持。不能因为土地征收补偿过程中存在个别腐败官员，就认为国家获得的土地发展增益全部被腐败官员获取，这不符合事实。从理论上讲，政府获得的土地发展增益，最终会通过公共财政用于全体人民。
然而，目前的制度未能明确保障失地农民的土地发展增益，这存在一些偏差，应当加以改正完善。失地农民得到的补偿太少，失地后生活质量有所下降，这反过来使得法定征地补偿标准难以得到严格实施，又因此有部分失地农民获得过多补偿。这些偏差并不构成否定土地发展权国有的充分理由，只是意味着过于严格的土地发展权国有制度，执行效果并不理想，执行成本却过高。对此，周诚教授曾提出“私公兼顾论”和“农地全面产权观”，指出在农地自然增值的公平分配应当全面顾及失地农民和国家。[48]这种认识既坚持了土地发展权国有，也保障了失地农民的权益，尽管对大田农民的权益关注不够。事实上，完全严格的土地发展权国有制度很难存续。目前台湾地区明确宣示土地发展权国有，但政府并没有获取全部土地发展增益，农地所有权人在土地开发中可以分享不菲的发展增益。我国法律需要在土地发展权国有的基本制度下，适当考虑失地农民分享土地发展增益，以保证他们过上小康生活。这需要适当提高征地补偿标准，同时严格执行补偿标准。政府不能因为“土地财政”需要而剥夺失地农民，也不能因为“钉子户”抗争而支付超出法定标准的补偿费用。
目前有关制度忽视大田农民的土地发展权，对其土地发展增益缺乏明确保障，这应当加以完善。在大体坚持土地发展权国有的同时，需要在公共财政和预算方面进行具体制度建设，保障大田农民的土地发展权（益）的实现。可以考虑建立专门的制度，从已开发土地的发展增益中拿出适当的份额进行再分配，用于补偿那些没有征地机会的大田农民，正是他们的农业耕作为社会提供了粮食安全、生态效益、良好环境等公共品。可以考虑在现有的农业补贴之外，专门增加一项“土地发展权补贴”，按土地面积进行发放；国家可以从全国“土地财政”收入中提取一定比例的经费，作为“土地发展权补贴”的资金来源。还可以考虑从“土地财政”收入中提取一定的经费，作为农村社会风险基金，用来资助遭遇疾病、灾害、事故等亟需帮助的农民家庭。特别需要说明的是，上述具体制度需要突破行政区划，在全国层面建立。因为中国是中央集权程度较高的单一制国家，国家发展战略已经导致各地发展状况差异很大，聚集资源的能力相当不同，可以分享的土地发展增益有很大差别，只有全国性的制度才能保障各地农民公平享受土地发展增益。当然，这涉及到复杂的中央地方关系及省际财政关系协调。
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