税收立法高度集权模式的起源/崔威(11)
中央政府反复开展的整顿地方越权减免税的运动，虽然没有那么生动但同样可以表明地方政府对于税权集中的反对。这些运动最早在1981至1982年间展开，[43]成为年度税收、财务大检查（至1997年结束）中的一部分，[44]而且从1987年起得到了加强，直到1993年税制改革前夕基本上每年一次。[45]所有这些运动都由国务院领导，这表明控制地方越权减免税需要高层政治的参与，无法仅由财政部或税务机关作为日常管理工作单独完成。
有些读者可能会指出，一个体制性安排具有争议的事实，并不意味着这个安排一定令人感到惊讶，或者有其他实际的替代方法可供选择。地方政府虽然可能常常忽视税收减免权限，但也许这仅仅表明他们只是在搭政策的便车而已，尽管遵守关于这些权限的规则对大家都有益处。有人或许会因此认为，上述文字上的证据难以清晰地得出对税收立法权集中存在强烈政治反对的结论。对于八十年代一个主要由地方政府推动的经济改革而言，即便习惯于由中央制定计划的京官并不是设计税制的理想人选，也不一定能再找出其他更合适的人来。[46]尽管如此，本节仍旧能够说明：由于地方政府在八十年代获得了很强的财政自主权，并且这一时期对于什么才是好的税收政策存有非常大的不确定性，税收立法权集中的合理性在这一时期应当处于其最弱的阶段。因此，在这一时期逐渐增长的推动税收立法权集中的力量就显得十分令人困惑。我们将在第四部分对这一现象作出一些可能的解释，但在接下来的一部分中，我们将首先反驳一个似乎为很多人愿意接受的观点，即由于法治的缺失在1977年至1993年间立法权的分配没有任何意义。
三、八十年代法律对税收的重要意义
观察1977年至1993年之间的税收政策文件，特别是其中涉及整体税收制度和其改革方向的部分，我们会发现“严肃税收法纪”、“依法治税”是其中最为恒久和突出的主题之一，甚至不亚于对改革的强调。由此给人带来的印象是，税收和法律之间具有极其紧密的联系。然而要认识在那个时期法律之于税收的重要性，无需直接阅读当时的历史文件，相反，对这一期要完成税款征收所必须具备的几个要件进行思考，就足以达到上述目的。
中国在整个八十年代一直试图通过给予企业更大的自治权来解放公有制经济部门，与此同时对于显著增长的私有制经济部门亦保持宽容的态度。对这两个部门来说，税收为政府组织收入都是建立在企业自主决策的基础之上。渐渐地，政府作为税收的征管者，与纳税企业之间不再是行政上领导与被领导的关系。由于国家财政收入长期依赖于公有制经济，因此在企业自治和保证来自公有制经济部门的财政收入之间如何取得平衡就显得十分困难。对于国有企业正常运转需要多大程度的自治众说不一：历史实际证明，仅有企业自治远远不够，还必须建立市场竞争，取消行政对市场价格的管制。因此，通过税收减免给予企业更多“自治”，对于中央各部和地方政府来说都非常具有吸引力。此外在私有经济部门，针对私主体的税收征管体制亦尚未建立。可见，税收对于两个部门来说都是一个新鲜事物。在这种背景下，要想建立一个税制就必须首先满足三个前提条件：必须有协调一致的税收规则供各方主体遵守，这些规则必须有国家强制力作为保障，以及必须确保公众知悉这些规则。然而，这三个条件亦属于法律的基本特征，是任何规则归属于法律体系的必要（虽非充足）条件。[47]因此将税收规则作为法律推出非常有助于成功实现税收征管。这也是当时税收政策文件中常常提及法律的背后原因。[48]下文将举例分别对这三个条件及其与依法治税的关系进行说明。
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