税收立法高度集权模式的起源/崔威(12)
对于第一个条件——具有协调一致的税收规则，在1977年《规定》开始实施的前几年里，主要违反这些规则的主体不仅有地方政府，还有除财政部以外的其他中央各部（及其对应的地方部门）。按照计划经济的思维，这些部委可以通过行政命令干预它们所监管企业的管理，其最初的行为似乎表明它们认为同样可以就税收事项做出决定。例如1982年初财政部抽阅了1981年9月至1982年2月中央一些部门下达涉及财政收支的十三个文件，“其中有九个文件，事先未与财政部商量，或者商量了没有同意，而由有关部门直接报请领导机关批准或者自行下达”。[49]因此财政部请求国务院重申，“各部门在制定政策和措施时，涉及减收增支的，要事先征得财政部同意，然后专门报经审批，不得在其他文件中夹述一笔”；税收“必须统一管理，凡有关这方面的规定，统由财政部下达，或者由财政部报经国务院批准下达”。[50]清理各部门在税收方面自行作出的规定，抑制各部门超越权限擅自决定减免税收，提高财税部门在政府体系中的地位，说明严肃财税纪律并非“财政部门侵犯别人的利益”，成为了八十年代财税体系中的重要话题。考虑到这些目标，将税收规则上升为法律就显得合情合理了，因为任何法律体系的一个基本特征就是指定某个具体的权力机关作为法律规则的制定者和最终解释者，并赋予其确保法律规则内部协调统一的职责。
对此还有两点应当特别指出。首先，各部门之间的协调当然不只是中央政府才会面对的问题，地方政府同样必须努力在多个政府机关之间执行税收政策。[51]这说明无论是在哪一级政府，法治对于税收征管的成功实施都具有相同的重要作用，因此地方和中央政府都应该出于这个原因而对法治产生兴趣。其次，正是在协调部门内部关系以确保非税务部门不会损害税法协调统一的背景下，八十年代的税收政策文件反复强调着这样一个重要的原则，即法律在被修改之前是具有约束力的，修改法律必须遵循特定的程序。今天之所以很多人认为中国税制仍然欠缺法治的一个重要原因，就是行政机关中的税法规则制定者（大多数情况为中央政府和其负责税收政策的部门）想要试行不同的税收政策时总是绕过法律修改程序。只要有国务院的批复（甚至仅仅是“国务院的精神”），“试点不需要立法”、“政策比较成熟之后再立法”这种说法就被认为可以冠冕堂皇地把对合法性问题的质疑打发掉。然而，八十年代反复强调的一个观点是，非税务机关在税收事务上要服从税务机关：对现行税法如认为有不合理之处，可以向相关机关、直至中央反映，但在没有修改税法之前，必须坚决贯彻执行现行税法规定。[52]这个在八十年代就被表述得十分清楚的原则却在今天会被如此轻易地忽略，也许表明了对法治缺乏持续的投入。不过，这与另外一个事实却是一致的，即政府可能会发现法治在某些情况下会非常有效，甚至为必需。
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