税收立法高度集权模式的起源/崔威(14)
如今，中国的法律体系已经经历了三十多年的发展，现在对于法治的讨论更多地强调审判独立和规则制定过程中的民主参与。法治和法制的区分被广泛接受。八十年代税收征管对于法律的强调（除八十年代后期行政复议和行政诉讼的发展外）应当完全属于法制的范畴。然而，法制和法治二者之间也有许多共同之处，包括法律规则之间必须具有相当程度的一致性，法律规则通过被公众知悉（而不是行政机关的命令）的方式获得遵从，以及法律规则应当以国家强制力为后盾。同样基于这些原因，立法权的分配亦十分重要，不论是对于法治还是法制它都是必不可少的内容。所以，在一个法律对于税收征管如此重要的时期，中央政府牢牢掌控税收立法权的能力就显得格外引人注目。
但是，集权并非法律体系的必然特征，也没有任何理由说一个分权的政府体制无法实行法治。所以为什么在1993年以前，各省虽然有能力向中央要求更多其他形式的分权，但仍然向中央政府让出了其全部税收立法权的问题，仍有待进一步解释。
四、解释税收立法集权的三种理论框架
前文已经表明，我们不能想当然地认为，如今中国税收立法权集中的状态“一直以来都是这样”。事实上并非如此。在现有的历史证据中，一些说明在某些历史时期（特别是1958年以后和1970年以后的若干年中）分权占上风，另外一些则表明集权是在八十年代逐渐成为主流。这些证据都足以证明税收立法集权并不是现代中国单一制体制下不可避免的必然结果。虽然只有中央政府才享有主权，但它可以通过直接授权或者再授权的方式，将立法权下放给省级以下政府。我们仍需解释的是，仅就税收而言，中央政府为什么在总体上拒绝对省级以下政府进行这种授权，以及在省级政府层面仅实行相当有限的授权。
对此可能提出三种不同的解释，它们在所涉及的理论和求证方法上各有不同。首先，有人可能会承认八十年代税收立法权集中化发展过程的偶然性，但认为之所以实行集中，是因为它是那个历史时期最好的体制安排。特别是在由计划经济向市场经济过渡的阶段，虽然存在像利改税这样明显的失误和挫折，但总体来说，中央控制下的税制改革可能是更佳的选择。在为新经济制定税法时，中央政府可能会有信息和规模经济方面的优势：它可以更加便捷地了解国际惯例，更容易获得国际援助，而且可以在全国范围内推广地方试点（如增值税）的成功经验。中央政府与地方政府相比其眼光可能更为长远，从而在社会的激烈变革中拥有更加广阔的视野。总的来说，可以认为“在等级制度下的试验”[64]是中国进行改革和实现发展的“体制基石”，近年来一些社会科学研究者也开始支持这种做法，认为它给中国经济经改革做出了积极的贡献。[65]立法权集中即可以被理解为这种做法下“等级制度”的一个表现：中央政府通常保留实施新政策的权力，同时有选择性地进行地方“试点”。
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