税收立法高度集权模式的起源/崔威(15)
以上这个解释的问题在于，我们不能随意做出结论：中央控制下的政策试验即使存在明显的缺点，也是最佳模式。必须在理论层面或者结合具体的政策领域对此作出证明。另外，在财政管理方面，学界广泛认为八十年代中央政府正处于对地方失控的边缘，地方政府拥有非常强大的力量。财政管理政策当时并非由中央政府主导、自行选择试点的领域，相反，中央政府不得不与许多地方政府同时进行反复且深入的讨价还价。在1993年以后，中央控制下的政策试验成为了税收政策改革的一般方法，但在八十年代它应当还没有得到承认。当然，最后应当提出的质疑是，为什么在今天从计划经济转轨早已完成之时，立法权集中仍然构成中国税制的一部分。如果考虑到上述这些原因，第一个解释就显得过于表面化了。
对税收立法权集中的第二个解释是，中国的立法和司法部门在历史上与中央政府的联系更加紧密。特别是由于法律制度是实行新税制的必需（上一节已说明了这一点），中央政府在实施法律制度促进税收征管方面具有绝对的优势。除深圳这样的经济特区外，大多数地方政府都不熟悉立法这个工具，在支持和利用司法方面就更显不足。这使得尽管宪法和地方政府组织法都规定了地方立法权，但中央政府仍可以不断地把法律说为与集权等同。更进一步，这个解释可以指出，中国的立法体制在整体上非常集中。这使得即使存在其他形式的财政分权，税收立法权的集中亦不足为奇。立法分权只有在法律体系对于税收不那么重要的时候——如1958年和1970年——才可能进行。然而，这个解释似乎并不完整。相比中国其他立法领域而言，税收立法权更加集中，这就意味着中国立法体制本身非常集中的事实不能成为对税收立法权集中的全部解释。而且这个解释又会引起另外一个问题，即为什么立法体制在整体上如此集中。
对1977年以来的税收立法集权可能提出的第三个解释认为，应当根据当代中国政治的逻辑来看待1977年以后的持续集权。立法权也许像政治任命和地方政府的人员编制一样，是文化大革命后执政党认为越来越需要集中的一项权力。[66]甚至在政府权力下放和鼓励地方官员“为发展而竞争”的时期，立法权集中也帮助了党中央进行政治控制。所以，税收立法权集中的有效性不能用公共财政的理论来评价，而应当从政治的角度来看待，而且在八十年代为保持立法权集中所投入的政治资源也应当从这个角度进行理解。虽然这个解释仅仅是一种猜测，但它与最近政治经济学领域的研究是相一致的。这些研究强调集权——特别是对人事决定和政治升迁管理方面的集权——对于中国经济转型的重要性。[67]这些研究虽然没有明确考虑立法权集中，但偶尔对其会有所隐涉。税法权的垄断与政治集权之间是否存在紧密联系，是非常值得进一步求证的问题。
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