税收立法高度集权模式的起源/崔威(3)
以上的各种论证整体表明：税收立法集权的体制是如何在中国确立的，是一个需要进一步研究的领域。本文并不会对这一现象进行全面的解释，而仅仅建议应当对这一问题进行深入的探究。然而，这一过渡性的结论对法律学者亦是非常重要的，因为如果能够认识到一个从理念的角度有严重缺陷的体制并非中国税法命中注定必须承担的累赘，本身可能是一种解放。而且越能够充分理解是历史的偶然事件成就了今天的税收立法体制，那么为改革所进行的讨论就会有更明确的目标、更有效。
本文的结构如下：第一部分描述1977年税收立法的安排，其与建国以来的税收立法模式的对比，以及1977年模式如何持续的强化并在1993年达到集权的顶峰。第二部分将税收立法集权的发展历程与更广为人知的1977至1993年间的财政分权制进行对比，证明税收立法集权在这一时期与分权的财政体制相当不配套，当时税收政策趋向的不确定性也似乎使集权缺乏说服力，导致需要强大的政治资源才能使其得以实现。其最终能够存续并确立，是政治过程事先不能保证的一种结果。第三部分说明为什么立法权的集中与其他形式的财政分权的并存和差异不能通过法律体系本身的薄弱性来解释。相反，法律在这一时期的税收征管中起到了至关重要的作用。第四部分简要地描述了对中国立法集权的起因进行全面研究的一些可能的理论框架。
一、税收立法集权在1977至1993年间的建立和巩固
勾划1977年至1993年期间税收立法权在中央和地方之间划分的变革，可以将1977年《财政部关于税收管理体制的规定》（下称“1977年《规定》”）和1993年《分税制决定》视为最始和最终的两个里程碑。这两个文件均界定了不同级别的政府所拥有的广义上的税收立法权——即开征税种、设定税基和税率，以及通过减免税调整税基和税率的权力范围。
1977年《规定》专注于规定哪些政府部门行使税收立法权，哪些政府部门在特定情况下有权选择采取与前者制定的规则不同的政策措施。首先，“凡属国家税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都由国务院统一规定。”其次，省级辖区的重要税收政策应当报财政部批准，包括在全省级辖区范围内停（免）征或者开征某一种税，对某一种应税产品、某一个行业减税、免税，对烟、酒、糖、手表四种产品减税、免税，调整盐税税额，以及有关涉及外交关系和对外商征税的问题等。再次，该规定授权省级革命委员会在具体规定的各种情况下批准税收的减免，以解决特定纳税人的特殊需要（这些需要主要针对计划经济体制下实施政府政策而产生的“困难”企业或业务）。此外，“以上各项权限，省、市、自治区一般不要层层下放……除上述规定外，任何地方、部门和单位，都无权自行决定减税、免税，或者下达同税法相抵触的文件。”
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