税收立法高度集权模式的起源/崔威(7)
下文将对上述两个角度进行进一步解释，表明1993年以前税收立法权集中在政治上是极具争议的。
二、1993年前税收立法集权的偶然性
文化大革命结束至1994年税制改革期间财政管理和财政分权的整体演变是一个十分复杂的问题，研究中国公共财政的中外学者对此已做出大量学术研究。本文无意于分析这些已有的研究成果，而是将着重强调一些为人们所公认的结论，用它们作为回答应当如何看待税收立法权集中被不断强化的这段历史的基础。
首先，1977年至1993年之间，由于政府必须不停地应付通货膨胀、财政赤字以及应对逐渐瓦解的计划经济，财政体制变化得非常快，而且每一次都十分短暂，有些政策仅仅持续了一年的时间。中央政府每次都会同意不同省份实行内容迥异的政策。[21]例如：
*1977年多数地区执行一年一定的“总额分成”，但6个省市执行“收支包干”，而江苏开始实行四年一定的“固定比例包干”。
*1978年10个试行地区采取5个不同的分成比例试行“增收分成”。
*1979年21个省级辖区实行“超收分成”，但四川开始试行“划分收支，分级包干”，广东、福建开始实行财政大包干。
*1980至1982年，5个不同的“分灶吃饭”财政体制同时实施，每一个体制下又有不同的中央、地方分成率。
*1983年5年一定的“固定比例包干”开始在部分辖区取代“划分收支，分级包干”。
*1985国务院提出实行“划分税种、核定收支、分级包干”，但由于利改税带来的不确定性，1988－1993年一直实行财政包干，对全国37个省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行6种包干办法：“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”和“定额补助”法。
在上述不同体制中，划分税种分成的体制与八十年代晚期开始研究的分税制比较接近。由于某些特定税种的收入由中央和地方政府分享，所以可以理解中央政府为什么有强烈的意愿通过立法确定税基和税率。这一点大概是税收立法权集中的重要动机之一。但是，在收入分成取决于整体税收收入而非特定的税种，并且特别是在中央和地方政府实行了财政大包干而不再协商税收收入分成比例的情况下，认为中央政府必须为每个税种确定税基和税率并确保严格执行税收征管的主张就显得不那么有说服力了。
1981年7月19日中共中央、国务院同意并转发的《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》部分承认了这一点。该纪要提出，广东、福建两省在财政上继续实行大包干办法。在税收方面，虽然原则上“凡属国家税法的制定、颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，以及涉及国与国之间的税收规定，都应当由中央统一决定”，但“除了烟、酒、糖、手表等4种产品外，两省对于其他产品，某些行业或企业的减税、免税照顾，地方各种税收的减免、开征和停征，可以自行确定”。可见，相较于1977年《规定》，该纪要明显给了两省更大的税收政策制订权。在1993年以前广东和福建两省享受着程度最高的财政分权，上述纪要给予两省的例外与此也是相符的：由于广东只需向中央上解固定数额，福建亦仅享有固定的转移支付，所以从财政的角度看，两省具体如何征税并不重要。[22]但是，这样的推论使得前文提及的这一时期税收立法权逐步集中的总体局面显得更加令人困惑：为什么不论各省所享有的财政分权程度如何，除广东和福建之外，1977年《规定》在全国得到了统一适用？
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