税收立法高度集权模式的起源/崔威(8)
此外，税收立法权集中不仅没能反映出中央－地方财政关系中地域上的差别，而且也不符合其先后演变的历史过程。前文已经表明，财政管理体制在八十年代末期变得更加分权，因为中央需要与各地区协商不同的财政政策（从而反映出各地区的待遇和要价能力不同），而且与八十年代初期相比，有更多的政策含有总额分成和大包干的内容，相反，划分税种分成的内容则有所减少。不仅如此，七十年代末至八十年代末之间的税收分成安排更多地允许各省保留收入的较大部分。[23]这意味着中央政府控制税基和税率的意愿应当在逐渐减弱。然而，我们在上一节中已经看到，在八十年代末期和九十年代初期越来越多地强调税收管理权的集中，中央针对地方越权减免税的声明也变得越来越严厉。
即便我们对这一时期的趋势作更加细致的观察，上述反差同样存在。一些评价指出，将这一时期“（中国财政）体制的变化归结为向更加集权或分权过渡的结论都是不正确的”。[24]作出这个警示的原因主要有三个方面：[25]首先，过时的税收政策和国有经济部门不断恶化的表现意味着财政收入占国民生产总值的比例持续下降，这足以使许多地方政府在预算上陷于比以前更加糟糕的处境。[26]其次，给予地方政府更大的收入分成后，中央政府亦显著地下放了支出责任。[27]最后，中央政府控制了重要的收入来源，其具体方式包括对某些行业最具营利性的企业实行国有，将关税这类重要税收作为中央独享收入，以及对地方预算外资金征税或特殊基金等。[28]但是，在所有这些中央政府用来提高其财政能力的方法中，没有一项与中央政府确定税基和税率有关。换言之，在1993年以前中央政府并非通过垄断税收立法权来改善其财政状况。鉴于地方政府占收入分成的大部分，垄断税收立法权本身给中央政府带来的财政收益应该是非常有限的。
简言之，如果承认1977年至1993年间中央针对除广东和福建以外的全国各省均加强了对税收立法权的集中，而且这一加强的过程是没有摇摆的，这个现象与这一时期多样的财政安排和分权趋势就形成了鲜明的对比。这成为这一时期税收立法权集中化的第一个令人感到惊讶的方面。另一个方面则体现为税收立法权集中给中央政府官员造成怎样的压力，迫使他们制定出足够多的可以执行的税收规则。尽管仍受计划经济思维桎梏的中央官员可能已习惯于这种压力（以及习惯于中央制订政策的失败和缺陷），但此类官员在八十年代恰恰在慢慢丧失着公信力。
七十年代末期和八十年代初期，虽然中央政府很快开展了一系列重要的税收立法工作，但在许多情况下地方政府仍不得不在中央政策出台前首先制订自己的政策以应付局面，而且后来的中央规则亦不适用于这些首先适用了地方政府政策的交易。例如，1982年9月21日，国务院发出《关于中外合资、合作项目征税问题的通知》指出，在《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》、《外国企业所得税法》公布之前，有些地方、部门和企业经国家主管机关批准，同外商、港商签订合资、合作项目合同，有的包含了税负条款，与上述法律的规定不一致。该通知明确在合同期满之前，税负问题仍按合同原订条款而非上述法律执行。与此类似，在财政部最终通过进行利改税的政策时，企业利润承包已经在很多地方、行业展开。因此财政部不得不做出最初认为是过渡性的妥协：
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