调整规划冲突的行政法理/王贵松(4)
1．整合原则
所谓整合原则，就是指上位规划指导下位规划的制定，上位规划统辖下位规划，下位规划不得违反上位规划。一般而言，上位规划对下位规划具有拘束力，下位规划应符合上位规划的设计，如此才能发挥上位规划的调控功能。例如，《城乡规划法》第5条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33 号）第二点规定，“总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度规划的依据，其他规划要符合总体规划的要求”。第七点规定，“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划……的原则”。“依据”、“符合”和“服从”的措辞均表明，上位规划是下位规划的依据与基础，下位规划是上位规划的执行与延伸，下位规划不得违反上位规划。相应地，上位规划作出了变更调整，下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定，而只是在国务院的文件中有所说明。[8]
那么，上位规划对下位规划的拘束力来源于何处呢？其一，来源于法律的规定。例如，《城乡规划法》第20条规定，“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划”。《城市规划编制办法》更加明确地要求，编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据；编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划；编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划；编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定，“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”。这也明确表明了上位规划的效力等级。第二，来源于上位规划制定者的行政法律地位。按照宪法和地方组织法的规定，国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。[11]
但问题在于，按照宪法和法律的规定，人大享有重要事项的决定权，有时候行政规划须经人大或其常委会批准方能生效。这时，如果所谓上位规划对下位规划的拘束力没有法律上的依据，其拘束力又来源于哪里呢？因为上级人民政府对下级人大并没有领导监督的权限。如果上位规划也是由其同级人大批准的，那么基于上级人大对下级人大具有监督权，尚可推导出拘束力。如果上位规划仅仅为由行政机关所制定，那么，它对下位规划的拘束力的来源则会存在着一定的疑问。[12]
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