调整规划冲突的行政法理/王贵松(5)
2．逆流原则
所谓逆流原则，是指在下位规划适合上位规划的同时，上位规划对整体秩序的调整也要考虑部分秩序的条件和要求。[13]换言之，整合原则讲究自上而下，而逆流原则强调自下而上，强调下位规划要有特色个性和自主性，防止上位规划对下位规划的过度规制。一方面，为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障，上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。另一方面，要想制定合理的上位规划，也必须要遵循逆流原则，因为只有征询下级机关的意见，才更有可能让规划符合现实，让规划更富有实效性。逆流原则有助于保障下级机关的自主性和相对独立性，有助于提高其参与的积极性，也有助于维护地方的利益，更有助于上位规划自身的合理性和科学性。当然，如果贯彻逆流原则的精神，还应强调规划权力的下放。
逆流原则在我国的法律中并没有明确的规定，但在个别规定中有所体现。从我国国家机构所施行的“民主集中制”的原则（《宪法》第3条第1款）来看，逆流原则是符合其“在民主的基础上集中”要求的。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定，“编制规划要充分发扬民主，广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。”在这里，规划编制者听取下级机关的意见亦被视为发扬民主的要求。《城市规划编制办法》第15条规定，“在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。”“组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。”这些规定体现了一定的逆流原则的要求。
（二）规划垂直冲突的调整机制
鉴于有可能出现“1＋1＜2”的情形，但也有可能出现“1＋1＞2”的情形，所以一者要落实两大原则，二者要在整合原则与逆流原则之间进行权衡。
1．实现整合原则调整的机制
要实现整合原则的要求，就有必要赋予上位规划制定者监督的权限。在我国，作为实现整合原则的调整机制，主要是下位规划的审批、备案和监督制度。审批制度是防止规划间发生垂直冲突的事前调整的制度。有的法律明确规定了行政规划的审批。例如，在城市规划的制定方面，《城乡规划法》规定了分级审批的制度，[14]省级及省级以下人民政府编制城乡规划均需上级或上一级人民政府批准。但在修改城乡总体规划时，《城乡规划法》第47条第2款规定，“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案”。作为《城市规划法》[15]具体化的《城市规划编制办法》却作出了不同的规定。后者规定，“城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整”。[16]后一规定没有区分强制性内容的变更与指导性内容的变更，而一律报请原审批机关认定。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权，也回避了被变更内容的“强制性”与“指导性”这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦，但仍然不符合现行法律规定，缺乏可操作的实效性，应当作出修改。
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