调整规划冲突的行政法理/王贵松(7)
四、调整行政规划水平冲突的原则与机制
协调一致性是不同行政规划的共通要求，但整合-逆流原则及其相应的实现机制适合于行政规划垂直冲突的调整，却并不适合于同位规划水平冲突的调整。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。
（一）调整规划水平冲突的原则
同位规划之间往往规定的事项是不同的，但在同一事项上的规定应当协调一致，这样才能保证规划的统一性。《城乡规划法》第5条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当……与土地利用总体规划相衔接”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第七点规定，“规划衔接要遵循……专项规划之间不得相互矛盾的原则”。“相衔接”、“不得相互矛盾”的表述均表达了规划之间协调统一性的要求。但问题在于如何防止矛盾的发生呢？其间的冲突又如何调整呢？
1．合法原则
合法原则是调整同位规划水平冲突的前提。调整规划的水平冲突，首先要解决制定机关权限的合法性问题。水平冲突一般系因具有相同法律地位的不同行政机关就同一事项作出不同的规定而产生。而某些事项的规定权限可能专属于特定机关，例如土地利用总体规划实行分级审批实行分级审批，因此，没有合法权限的机关超越自身权限制定的规划属于应当修改的对象。
有时，法律已经设定了同位规划之间的先后关系或主导关系。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序，在此秩序之内，各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调，共同为规划目标的实现而努力。如果某规划违反了法律所设定的规划之间的关系，违反者即为违法，而违法者即应被撤销或变更。例如，对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系，1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系，1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系，[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定，“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。其用意十分明显，那就是强调土地利用总体规划的主导性。但现实中，城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制，这时只能是让前者适合于后者，而不是两者之间进行协调。
2．协商原则
在缺乏相关法律的明确规范时，由于同位规划的制定者的法律地位大致相当，而且一般不享有指挥监督权，这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。否则在同一事项上各执一词，必然导致冲突的发生。所谓协商原则，是指在法定空间内，同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商，以达成一致。协商原则的适用是有限制的，那就是必须限于合法的框架之内，而不能逾越法定的标准和界限。合法是运用协商原则进行调整的前提。
总共14页
[1] [2] [3] [4] [5] [6] 7
[8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] 上一页 下一页