调整规划冲突的行政法理/王贵松(8)
同位规划的制定者有义务相互提供帮助，以避免矛盾的发生、促进规划之间的协调。协商原则有时在法律中是有明确规定的。例如，《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定，“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划”。事后发生冲突时，亦应本着协商原则进行会商解决。
即使没有法律的明文规定，协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。这是因为没有指挥监督权的行政机关之间负有相互忠诚的义务和水平的合作义务。所谓相互忠诚义务，是指各个机关之间应友好相处，而不得相互抵牾。具体到规划冲突方面，那就是要求某机关在制定规划时应努力避免与其他机关所制定的规划相冲突。所谓水平的合作义务，是指各个机关之间应相互帮助，在其他机关有需要的时候应援之以手。具体到规划冲突方面，那就是应积极与其他机关协商、共同解决冲突。那么，这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢？作为同级人民政府或者政府的职能部门，它们都是整个政府的有机组成部分。它们负有义务共同维护整个政府的本质，共同为人民服务，更好地实现公共福祉作出贡献。如果各个行政机关割据一方“分而治之”甚至相互掣肘，必然破坏整体的公共福祉的实现。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务，但我们应注意到，宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用“国家”这一概括性的主体，换言之，并没有分门别类分配到各个机关。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。
（二）规划水平冲突的调整机制
对于因制定权限的合法性问题而产生的水平冲突，首先应根据法律的规定确定各自的权限范围，如果由于法律的模糊性而无法明确界定，则需请求有权机关进行解释。如果在明确界定了权限范围之后，无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹，则应请求上级行政机关予以裁处、监督。然而，在双方主体均拥有合法的制定权限时，则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位，享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。为了减少城市总体规划和土地利用总体规划的冲突，2005年，国务院办公厅携建设部和国土资源部，对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区，以及对土地利用总体规划修编后未经审批的，城市总体规划仍暂停审批。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序，强调了土地利用总体规划的主导作用。[26]在土地利用总体规划修改后，城市总体规划应当相应地作出修改。
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