行政行为概念的考证分析和科学重构/杨海坤(16)
至于行政主体的违法行为，若将其排除于行政行为概念之外，那行政行为正如合法行为说所言，全都成为合法的了，那还有什么行政复议与行政诉讼等救济措施存在的必要？合法行为说是将民法法律行为理论搬入行政法领域，但我国现今民法法律行为通说“合法行为说”本身已在理论和实践上遭受许多诟病。最重要的一点即是它造成了我国民法体系内概念和规则间的不和谐及概念间的逻辑混乱。法律行为本是对婚姻、合同、遗嘱等具体行为制度的高度概括和抽象，反映了上述诸种行为制度的共同的本质和特征，但在“合法行为说”视野下，就会产生民法理论和制度中各种无法解释的矛盾和冲突。一个行为之所以是可诉的，恰恰就在于它违反了法律，这一点通行于民法与行政法。因此，不能说违法的行为就不是法律行为，违法的行政行为就不是行政行为。这是一种黑格尔式的概念易容术，所造成的只能是逻辑混乱以及对真正违法行为的辩护。
7、非行政主体的行为
最后，笔者认为非行政主体的行为不可归诸于行政行为。在行政法领域，沟通客观法与主观权利之间的桥梁是行政主体的行政行为而非相对人的行政法行为或行政关系行为。“在行政法领域中，构成个人具体义务的次要规范是由类似私法行为的行政行为创造的”，“纳税人的义务是由负有义务的人并不参与其创造的次要规范所决定的。”38行政官员的“意志表达以提供公共服务为目的，而创设了一种主观法律状态。”而“相对人的行政法行为仅仅是行政行为实施程序中的一个环节或法律事实，表现对行政的合作即参与和配合，而并不具有独立的法律意义，并不能决定行政实体法上权利义务的取得、变更和消灭。”39行政法的重点便在于对行政权力的规范，即重在对行政主体行为的调节，而非针对行政关系中作为弱势一方的非行政主体。若按最广义说的说法，将导致行政行为的外延过于广泛，失去其可操作性与实用价值。
8、行政服务行为
行政服务说将行政服务行为纳入行政行为概念中是有合理性的。随着人类社会的发展，公民权利中由原来仅仅由消极权利构成渐渐增加了许多积极权利、社会权利。社会权通常是对含有要求国家积极作为的价值诉求的基本权利的概括，在规范上体现为国家实体性积极作为的义务。目前世界上有130个国家在宪法文本中规定了社会权条款，其中包括劳动权、受教育权、最低生活保障权、医疗卫生权、住房权利和环境权等等。在近代国家中，正因政府是一种管制型政府，为了遏制政府权力的膨胀，方需要针锋相对地提出要求政府在某些领域不得作为的消极权利，如言论自由、出版自由等等。而到了现代，公民的积极权利要求的恰恰是政府在某些领域应当作为，因此也就促使了政府职能渐渐倾向于服务,行政服务于是也渐渐成为政府所应尽之义务，政府若在这些方面不作为，也可以为公民对不作为提起行政诉讼。
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