行政行为概念的考证分析和科学重构/杨海坤(6)
1983年版《行政法概要》提出“行政行为”概念后，就已经有学者认识到此说带有行政管理倾向的缺陷，并试图将此概念向行政法方向矫正。该书出版两年后龚祥瑞便提出“行政行为的一般意义，是指一个‘行政机构的活动’而言。凡根据公共权力作出并具有法律效力的行为，都是行政行为。”17在此，公法行为说已经初现雏型。到1988年，对行政行为的认识已经基本上脱离了行政管理学领域而从行政法角度对之加以定义了。
到了后来，行政权说、公法行为说等学说渐渐成为行政法学界的主要学说。在《行政法概要》中，对具体行政行为和抽象行政行为的粗糙区分已经出现：“国家行政机关在进行行政管理活动时，有时只制定抽象的规范，不对具体事情进行处理，这种行为称为抽象的行为。”“具体的行政行为是处理具体事件的行为，以特定的社会事实为对象，一般亦称为行政措施。”1989年，刚颁布的《行政诉讼法》使得“具体行政行为”这个概念在正式法律规范中横空出世，从而凸显出行政行为这一概念在新时代背景下的实践功能。既然有了具体行政行为，自然就有与之相对的抽象行政行为，因而也就需要一个将两者统摄起来的上位概念，而这一概念非行政行为莫属。纵观学界，罗豪才认为“行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。” 18姜明安认为“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”19这都是公法行为说的表述。因此，当时主流的学说仍然是公法行为说。
但是，随着时间发展，学界发现现有理论难以解释行政合同、行政指导、行政事实行为这些新事物，而且司法实践也屡屡突破行政诉讼法规定的受案范围，从而为新学说的产生孕育了空间。1989年颁布的《行政诉讼法》将行政诉讼受案范围限定在“具体行政行为”中，使公民的诉权受到了限制。之后，最高法院至少两次尝试在现有行政诉讼框架下通过对行政诉讼法的司法解释来努力解决这一问题。在1991年通过的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干意见》）第1条中，最高法院便尝试对行政诉讼法中的表述“具体行政行为”进行界定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”然而，这不仅没有达成预期效果，反而限缩了行政诉讼受案范围。2000年，最高法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）中放弃了对“具体行政行为”的界定，用意在扩大其内涵和外延。在有关起草者看来，《若干解释》摒弃的正是《若干意见》所代表的过往行政法学界采用的狭义行政行为界定，而采用的是广义的行政行为，从而拓宽了行政行为的范围。当时任最高法院行政审判庭庭长的江必新对此解释说，从第一条第二款所排除的情形来看，这里的行政行为指“具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家职权有关的，对公民、法人及其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。”由此，行政行为“不仅包括法律行为，而且包括事实行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为；不仅包括侵益性行为，而且包括赋权性行为；不仅包括授益性行为，而且包括制裁性行为；不仅包括刚性行为，而且包括柔性行为。” 20但是《若干解释》的规定仍未能消除学术界和实务界对“行政行为”的疑问，因为哪些行为是“行政行为”或“具体行政行为”的争议仍然存在，而且在实践中某一行为到底是“具体行政行为”还是“抽象行政行为”往往各执一词、争论不清。最高人民法院只得通过司法解释明确相关行为的可诉性及可诉性行为的范围。例如，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《政府信息公开规定》）就采取详尽列举可诉行为范围的方法。
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