行政行为概念的考证分析和科学重构/杨海坤(7)
于是，有学者开始了倡导推翻行政法学界一直采用的行政行为通说、用广义的行政行为统一行政行为界定的学术努力。也有学者对公法行为说所下的概念界定表示不满，因此随之有了合法行为说、外部行为说、具体行为说等。特别是几年来行政法学界对行政合同观点的转变使行政行为概念产生了里程碑意义的变化。被誉为现代行政法学之父的奥托•梅耶是坚决反对国家与公民之间可以订立合同的，因为这可能为行政机关滥用权力大开方便之门。当上世纪80年代我国开始引介行政法律理论时，最早受到关注的就是奥托•梅耶的理论，所以行政合同很长一段时间并未被纳入行政行为中，直到我国经济改革不断前进，双方行政行为特别是行政合同行为的概念才应运而生。举一例子，1988年，在罗豪才主编的行政法学著作里，认为“行政行为是指国家行政机关在行使职权过程中，依法对特定的社会事务或对象单方面所采取的能直接产生法律效果的行为。” 21到了2006年，仍是罗豪才主编的行政法著作里，认为“行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。”前一个概念中的“单方面”特征在后一个概念中被排除，说明学界渐渐意识到了行政双方行为，特别是行政合同的重要性。
到了最近几年，社会主义市场经济的迅猛发展要求并且确实极大促使了政府职能的转变，传统的管制型、审批型政府正逐渐让位于服务型政府，2004年2月21日，温家宝在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，首次提出要建设服务型政府。此后，建设服务型政府成为我国行政机构改革努力的方向。“新行政法”这一概念也开始随之提出。这就是行政服务说等新学说产生的时代背景。同时，行政合同的出现也引发了学者的反思。为此，考虑包括容纳行政合同在内的行政行为概念浮出水面。主张行政行为广义说、统一说的意见渐占上风。其中，最高人民法院副院长江必新的观点引人注目。22尽管如此，一些行政法学者依然坚持狭义行政行为概念的意见，如章剑生提出“强调行政行为的单方性尤为重要，因为行政行为若没有这种单方性，行政机关就难以维持一种正常的社会发展所需要的秩序。毕竟，秩序依赖于权力；无权力则无秩序。”23行政行为各种概念的博弈，既反映了我国社会的变迁，也反映了各种学术思潮的激荡。
三、重构行政行为概念的原因与方法
在对行政行为学说做过一番历史的考察后，我们可以发现，行政行为的观念史演进与上文所列的排序有某种相关度，似乎行政行为这一概念存在的时间越长久，对其的定义便日趋精细化，越来越多的“行为”被排除在了行政行为这一概念之外。而实践，尤其是司法审判实践似乎又要求行政行为的外延朝着相反方向扩展。面对当下的时代背景，我们到底应该怎样重构行政行为的概念界定呢？
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