法学论文/常安(16)
更为重要的是，中国是一个农业大国，清末民初的地方自治，从某种意义上讲属于一种城市本位的政治变革，兴办地方自治的“绅士”，也多以“进城绅士”为重，地方自治的兴办，在清末民国很大程度上属于城市精英们的热闹，对农村并无实质性影响，也并未改变近代中国乡村的衰败，相反，随着近代工商业的发展，绅士们投身工商业、进入城市更是加速了乡村的衰败，再加上当时的中央政府本身就处于四分五裂之中而缺乏对于乡村的权威和有效治理，期间虽然有一些有识之士试图通过乡村建设运动来改变这种局面，但受制于当时的社会大格局而收效甚微。
因此，作为其时地方自治和国家建构的领导力量，无论是军阀还是绅士，一方面其自身派系林立、缺乏坚定的政治信念和组织机制，另一方面也未能有效的动员广大人民群众参与到地方自治和现代国家建设的洪流之中。可以说，这种独特的军绅体制，本身就是中国在帝治时代结束之后的一种过渡形态，只有一个能针对中国政治、社会革命的现实提出一整套切合实际的的政治方略、并且具有更强有力的领导力和执行力的新的政治力量，才能真正实现中国社会的政治整合、完成“建国”洪业；而地方治理的优化、地方公民权利的彰显，也只有在一个拥有独立主权和有效权威的现代国家机制建立后才能真正得以实现。
五、清末民初地方自治的复杂面向
地方自治，在清末立宪中被视为立宪的首要之务，而其所秉行的制度设计理念也和清末立宪中的其他制度一样多为舶来品，尤其是东邻日本的影响。但缘何两国之间命运迥异？或许我们需要透过大致类似的立宪文本，而是回到当时复杂的政治情势，同时以一种更为宏阔的历史视野，才能对清末民初地方自治所呈现的复杂面向，以及其缘何成为“失败的遗产”之宪政命题，有一个妥帖的解读。
在激变的宪政变迁年代，宪政话语的背后，往往是纷繁复杂的政治利益之争和政治局势的朝夕瞬变。以清末地方自治为例，虽然朝野上下皆倡言自治，视地方自治为仿行宪政之根基；但对于中央政府而言，考虑的是积聚民力、发展实业、奠定国基，同时既然是自治，兴办地方自治所需要的庞大经费由地方负担也师出有名，毕竟，此时由于一系列的赔款、还贷、练兵，中央财政早已窘迫不堪；而且，还可以通过设立自治机关来达到分化督抚与士绅的目的。[47]对于地方督抚而言，兴办地方自治，固然有采取现代的民政、卫生管理手段改变其时落后的地方治理格局的考量，或者说是对于其时国家治理陷入困境之中的一种地方先行的试验变革的探索努力，如袁世凯和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果将其置放在晚清以来中央地方关系乱象的政治语境之下，籍自治之名而将一系列本应由国家行使的权力如人事任命权、军事权、财政权但此时实际上归于地方督抚掌握的权力合法化、进而对抗清末新政中中央政府试图将军权、财权收回的政治考虑恐怕也是当时督抚们对于地方自治双手赞成的原因所在。至于士绅，虽然中国历史上有“皇权与绅权共治”的说法，但毕竟是一种非正式权力，兴办地方自治，无疑可以使其在地方权力体系中的话语权得到显著加强；毕竟，相比于地方督抚而言，他们显然对于地方自治的相关学理内涵、制度设计更为熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治宪政话语，背后却是中央地方关系乱局、地方督抚离心离德、士绅政治欲望膨胀的现实场景，而在中央政府、地方督抚、地方士绅的权力博弈中，由于中央政府权威沦落、政治措施失当（如皇族内阁），最后演变的结果是地方督抚、士绅携手以地方自治这一西方宪政学理之最高合法性来对抗中央的集权化努力。武昌首义之所以迅速波及全国，这种地方督抚、士绅的地方离心力恐怕也是原因之一。
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