法学论文/常安(17)
同时，就近代中国宪政变迁而言，虽然寻求富强往往被视为“宪政工具主义”，但这在当时确实迫不得已的选择。近代中国的地方自治宪政实践，尤其是民国初期的“省宪”和“联省自治”风潮，其初衷是在军阀混战、国家实质统一暂时无望的情况下地方先行宪政、然后各省联合，最后实现国家统一与宪政大行的双赢；当时倡言省宪的几个省份，和当时民不聊生的大格局相比还多少有相对安宁的一面，如陈炯明治下的广东，提倡兴办实业、发展教育，其地方治理在民国初期相对算颇有成效的。[48]但就整体而言，良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显，必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上，毕竟，“如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家”。[49]所以，当时“省宪”的倡导者，尽管其并无分裂国家的想法，但客观上却造成了割据之实，而与其时建立统一的现代民族国家这一近代中国核心命题相悖。实际上，即使是一直被拿来和中国清末立宪相比的日本明治维新，其地方自治之兴办，也是在日本成功的克服幕藩时代的封建割据、建立了中央集权的现代国家之后。[50]可以说，清末地方自治的兴办，尽管其宪政学理与过程设计多舶来自日本，但之所以与日本地方自治出现了迥然不同的命运，恐怕并不在于学界以往所谓的封建力量过于强大，而恰恰在于当时的统治力量实在不够强大，也即是说，清末民初地方自治失败的原因，恐怕也不在于其兴办主体之官治色彩的强弱，而在于当时中国地方割据的现实很难称的上一个真正有效治理的统一国家。
而且，虽然地方自治按照当时的通俗理解是地方人办地方事，但这里的地方人更多的实际上指的确实地方士绅或者把持地方政权的军阀，和当地普通民众无干。作为当时地方自治核心领导力量的军绅群体，并未做到发动群众、伸张民权。相反，由于兴办地方自治事务需要大量的资金进而带来一系列新的苛捐杂税和通货膨胀，以至于本意为优化地方治理的地方自治反倒引发了民众大量的不满和抱怨、乃至暴动抵制。[51]清末民初频繁的民变一方面和当时的天灾有关，另外一方面也和民众对于地方自治的不了解以及地方自治本身所带来的更多税负有关。[52]所以，清末民初地方自治的难以真正实行，和其本身很大程度上是一种精英的政治游戏也不无关系，虽然从清末到民国的宪政先哲们也多多少少认识到了唤醒民众对于寻求富强、实现宪政的重要意义，但由于其自身的阶层意识和政治运作模式所限，显然并未真正做到这一点，这也直接导致地方自治实际上对于广大内陆农村并无实质性的影响，而农民，恰恰占据了中国人口的绝大多数。
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