法学论文/常安(8)
到了袁世凯时代，虽然其本身就曾在天津试办地方自治，但或许正因为如此，所以才对地方势力挟自治之名行割据之实进而损害中央权威更有切实体会。因此，袁世凯于1914年12月下令停办地方自治，其理由为自治机关把持税捐、干涉行政，但即使如此，在停办令下发的几个月后，他又颁布了《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例细则》，只是地方自治的区域改为区，县及县以上均不推行自治。
袁世凯称帝失败暴亡之后，北洋军阀四分五裂，中国陷入了军阀混战的格局，虽然其间无论是官方、还是学界，对于立宪、地方自治的讨论都热闹的不亦乐乎，甚至不时被时下的学术精英们认为是所谓中国宪政史的黄金时代、所谓的民国范儿，但其实情却是中央政府靠举借外债度日、地方政权竭力鱼肉百姓、种植鸦片收入大于种粮收入、军费占到一省收入一半以上、货币发行混乱、没有一个统一的全国性市场的乱世格局。民初地方自治发展为联省自治，虽然也不失为从省自治到自治的省之联合进而实现国家统一的一种国家建构具体方略，其主张和目的似乎也是值得赞赏和拥护的；但这样的主张为何在当时没有得到民众的普遍支持？一方面，用当时联省自治理论的集大成者与湖南省宪制定者李剑农先生的话说，“对于联治制度，赞否的两方，都没有真确的认识，没有为国家谋统一的诚心，反对联治的，挟着一种单纯的武力统一思想，固然不解联治的精神所在，便是附和联治的，也不过是假他为割据地盘的掩护工具。所以联治二字的声浪虽然震动的很远，终究遮盖不了南北军阀混战的炮弹轰击声” [29]；另一方面，恐怕也和联省自治并不能对“当时中国的基本问题是土地、资源、养兵”等现实问题的解决有所助益有关；[30]而从更深层次的角度讲，“土地、资源、养兵”等问题的背后，实际上是国家权力羸弱、治理能力低下的现代国家机制尚未建立的“建国”问题。因此，在当时的地方军阀眼中，保留现有所谓“高度自治”的地方权力之政治格局无疑是“地方自治”的应有之义，但诚如苏力所指出的，在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中,实际上根本谈不上什么分权；只有在中央和地方之间已经建立起一种比较紧密的政治关系之后,分权才有可能作为一个政制的问题提出来，换言之,分权的前提是统一。[31] 而新中国成立后地方治理能力的飞速提升，也说明，良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显，必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上。
也正是因为如此，中国从清末立宪的试图解决中央地方关系困局的集权化努力，到袁世凯时期试图凭借个人权威试图削减督军权力进而实现中央地方关系的正常化，乃至国民政府时期由于内部派系林立而无法实现国家的有效整合，一直到新中国成立后一个统一有力的中央政府的建立之政治历程，恰恰说明，摆在当时中国政治家面前的核心任务，就是建立一个现代国家，而现代国家相比于古典王朝的显著特征，就是国家权力的垄断化与集权化或者说中央权威的不受挑战、国家认同高于地方认同。也许正因为如此，尽管清末民初的地方自治从初衷上来讲无论是凝聚民力，还是改善地方治理状况，乃至优化中央地方关系都可以说是值得理解和赞许的，但在缺乏一个统一、稳定、有效的中央政权的情况下，试图先从地方做起注定是本末倒置、缘木求鱼。
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