法学论文/常安(9)
四、谁之自治：军绅体制下清末民初地方自治的政治实质与宿命
在时下的宪政理论中，地方自治被视为一种团体自治式的基本权利，而在清末的地方自治风潮中，地方自治同样被朝野上下视为实现民权的基本途径。但很大程度上，他们所主张的自治，实际上很难称得上是真正的公民自治或者人民自治，更准确的说法应该是“士绅自治”。在晚清关于地方自治的相关学理讨论和政治实践中，尽管号称伸张民权，但却对当时民权之最重要的一环------选举权与被选举权加以严格限制，如1908年7月颁布的《咨议局章程》中就明确规定，只有“在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者”，有选举咨议局议员之权，“寄居本省满十年以上，在寄居地方有一万元以上营业资本或不动产者，亦得有选举咨议局议员之权”[32]。及至民初，在沸沸扬扬的联省自治风潮中，尽管“一省人管一省之事”的口号喊得震天响，即所谓湘人治湘、川人治川，但这“湘人”也罢、“川人”也罢，，真的是广大湖南、四川人民吗？实际上，此时的所谓“湘人”和“川人”，仅仅指湘籍和川籍的士绅以及当地的军政领袖，也就是说，虽然冠以“地方自治”之名，但到底是“谁之自治”？
应当说，这并非一个无关紧要的文辞问题，而是直接关涉到清末民初地方自治的政治实质，甚至决定了其在宪政史中的发展、走向与宿命。陈志让先生在分析近代中国的军阀时期政治史时，曾用了一个“军绅政权”的术语，并认为就是这两种人在联合统治当时中国的政权。从军阀时期联省自治的制宪过程而言，实际上也均是由地方军阀和士绅主导，而所谓“一省人管一省之事”，某种程度上也仅仅是为了对抗中央政府任命的官员或者驱逐驻扎在本省的所谓客军所需。因此，民初的地方自治之“谁之自治”的政治主体追问，其答案显然不是地方人民，而是地方军绅。
在清末慈禧时期，虽然中央掌握着地方督抚的任免权限，并采取互相制约、缩短任期等方式来竭力保持一个中央权力与地方大员的微弱平衡；但慈禧辞世后巨大的政治真空以及当时中央与地方关系的恶化，使得清廷用地方咨议局与地方督抚互相制约的如意算盘最后竟然变成了地方士绅与督抚的合流，并籍咨议局之“地方自治”的不可抗拒的宪政学理与“人民意志”来要挟中央。在晚清时期，地方督抚与士绅之间虽然多有矛盾，也不时有地方大员侵害绅商利益的事情发生，但很多时候，二者又不吝为一种利益共同体：实际上，早在洪杨事变之时，所谓的曾、左、李等人，也都是在籍兴办团练的士绅，另外当时为了募兵、筹饷，也均离不开地方士绅的协助甚至有不少士绅直接被招揽入幕府进而通过举荐成为一方大员[33]；到了洋务运动、戊戌变法及至清末兴办新政时期，地方督抚的政绩更是离不开士绅们的支持。另外，历史的因果律从来是看似意料之外又在意料之中的，“中日战争失败，各省督抚、以力求自强相号召，更相率创练新军，于是清代单元体的军队组织，完全化为多元体，那些多元体的军队，就是后来革命党的工具，也就是后来各省分立小军阀的老祖宗，而洪杨战役期间，由地方自由编练临时军队，则又为其最远之伏线”。[34]因此，把“军绅”视为清末民初地方自治之政治主体，应基本可行。
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