论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则/朱海波
摘要: 公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。中国宪法从人民主权、人权保障、公共利益保护以及民主监督原则四个维度，肯定了公众参与在行政决策程序中的合法性和必要性。虽然当前在中国已经形成在宪法之下的地方政府规章以及部分法律的专门条款共同构筑的法律体系，但是立法实践及其效果存在立法层次不完整和立法位阶不足等问题。今后立法应着重于构建国家层面的统一法律，并应围绕明确公众参与主体、创新公众参与方式、规范参与效力制度和明确公众参与的保障制度四方面原则展开建构。
关键词: 公众参与 行政决策 理论脉络 宪法基础 立法
社会公众对行政活动，尤其是对政府行政决策活动的参与被视为现代民主政治的重要标志。行政决策领域的“参与性政策分析”（participatory policy analysis），一系为弥补传统政策科学实证论之不足而设；二系出于利益多元之考量，主张政策分析家及从事决策规划的行政机关和工作人员，应于政策制定时尊重民意并给予利害关系人（policy stakeholders）陈述意见的机会，以期降低决策造成的利益冲突等政策风险和法律风险，促使决策者在平衡利害各关系人的权益下确定最优决策方案。如有论者所言，行政程序作为行政机关行使行政权力、作出影响相对人权利义务的行政决定的活动，应在相对人的参与下完成，而非由行政机关自行实施。此正可谓民主行政与专制之区别。[1](P190)而美国学者阿尔蒙德则认为，在国家政治结构的政策制定和议决过程等“输入系统”中没有或者仅有微弱影响力、即那些只能无奈作为政策“输出系统”的受众而存在之民众，或可称之为“地域民”或“臣民”，然却决非“公民”。[2]将上述论点引申至行政决策领域：社会公众作为承担决策后果之受众，如果对于影响自身命运的决策事项居然不能发表意见，那么社会公众不过是行政管理中的客体，只能被动接受行政权安排——基于宪法的人民主权原则，人民的政治参与权居然就这样被架空，这显然不符合“民主过程的本质就是参与决策”、[2](P10、219)民主的本质在于协商而非投票[3](P1)[4](P57-50)等现代民主政治理论，而被排斥于决策程序之外的社会受众亦易于对产生该结果的决策程序和决策结果形成不信任及不公正之评价。因之，社会公众有否参与行政决策程序以及参与的广度和深度，遽尔成为判断现代行政决策程序是否公开、公平、公正的重要基准。
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