论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则/朱海波(5)
但是亟需重视的一个问题就是，在行政决策程序领域，公众参与在形式上获得的政策文件支持并不足以在实践层面为公众参与提供有效、稳定、持久的实体法律体系尤其是程序法保障。因而奢谈公众参与的理论和实践必然性，却回避公众参与的制度必然性，难以真正为行政决策程序中的公众参与提供持久的发展动力。因而接下来，我们必须从宪法，法律，国务院行政法规、规章，地方性法规、规章与政府规范性文件等若干角度，厘清建立行政决策程序中的公众参与制度所必需的法律基础以及今后可能的立法方向。
二、中国行政决策中公众参与制度的宪法基础
从公众参与的理论沿革可以看出，公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。人民主权逻辑在行政执法领域的合理延伸，就是行政决策的合法性、科学性、有效性应当有赖于决策程序中公民自由、平等的参与。如美国学者孙斯坦所言，“社会和政府如果允许各种不同意见存在的话,那么他们的表现就会好很多”，“政府要想制定出明智的政策,就应当广泛地听取人民的意见”，[5](P1)或换而言之，我们可以认为，“提供商议民主是宪法的根本目标”。[5](P164-165)上述理论在我国现行宪法之中亦有充分表达。笔者认为，概括而言，当前我国宪法从人民主权、人权保障、公共利益保护以及民主监督原则等四个维度，肯定了公众参与在行政决策程序中的合法性和必要性。
1.人民主权原则。公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。现代民主政治的基本原则是人民主权，人民通过多种方式行使民主权利。这种理论逻辑在我国宪法中的突出表达，就是《宪法》序言第5自然段以及第2条规定。宪法序言指出，“一九四九年，……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”。宪法第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”上述条文明确肯定了一切权力属于人民（人民主权）、人民代表大会制度（代议制）以及人民有权参与公共事务管理（公众参与）这三个事关我国政体的宪法基本原则，这很显然构成公众参与行政决策在我国宪法上的渊源。此外辅以《宪法》第3条确定的单一制政体和民主集中制的国家机构工作原则，即“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，充分表明我国民主政治的真实性和全面性，表明民主权利不仅能通过具有代议制特征的人民代表大会行使，而且公民可以在法律规定范围内，拥有参与和管理国家事务的权力。体现在行政决策领域，参与和管理国家事务的权力就是应当通过公民参与的方式使社会权力得以重新分配，体现人民对自身命运的自主权。同时，公众参与的理念也使政府治理的重心，由传统的控制模式转而强调服务与管理，落实民主政治的理念。
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