论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则/朱海波(8)
前述理论上的应然性引导，以及我国现行宪法在人民主权、人权保障、公共利益保护和民主监督四个原则范畴之下所提供的实际制度支持，促使我国近年来不但在行政决策领域一直稳步推进有序、有效的公众参与，而且将其作为公共行政改革中的基本政策之一。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。2008年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，明确要求市县政府“完善重大行政决策听取意见制度，要增强行政决策透明度和公众参与度。”2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》强调指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。上述一系列文件促使行政决策尤其是重大行政决策中的公众参与制度，由此前地方市县政府基层试验的层面，走向全面规范建构之路。笔者认为，当前已有的相关规范体系可概括为两方面层次的立法：
1.地方政府规章和规范性文件。地方行政程序法有关公众参与行政决策的规定，主要集中在对重大行政行为的程序规定。目前，青海省、江西省、天津市、广西壮族自治区、甘肃省、重庆市、广州市等省、自治区、直辖市和较大的市，根据《立法法》第73条积极展开地方政府立法，专门出台规范重大行政决策程序的规章或行政规范性文件。在省级政府中，湖南、山东先后以政府规章的形式，出台行政程序规定，规范包括重大行政决策在内的一系列行政行为。①
2.个别行政管理领域的专门法律法规中对参
与机制的规定。个别行政领域的参与机制，以环境法领域和城乡建设为例，比如《环境影响评价法》第11条、第21条规定，对环境影响报告书草案举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。《城乡规划法》第26条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。
结合人民主权、人权保障、公共利益保护和民主监督四个宪法原则，检视上述立法的效力、效果，笔者认为结果并不尽如人意。第一，就地方行政程序规章而言，由于此种类型的规章和规范性文件属于地方政府对自身行政权的自我约束。这种由行政机关自行设计的自我裁判型制度，其设计重点仍旧落足于行政决策的效率而非决策的民主化，虽然能够兼顾公众参与的诉求，但是该程序并非建立在完全开放与平等的地位上来进行，对民主监督的保障并不充分，信息的开放、决策的参与等设计也都并不完善。譬如关于参与形式，主要为“公开征求意见”、“听证”等，但是不论是何种参与形式，其共同特色都是未明确规定参与的效果以及行政机关对于公众参与的意见应如何响应。再如关于参与时间，均仅概括规定或者仅表述为做成决定之前即可。条款的模糊性、不周延性导致参与的形式意义大于实质意义，参与成效对决策的影响并不明显。第二，就个别行政领域中关于参与要求的法律条款而论，通观各个专门性法规的相关条款，虽然其仅就特定领域行政决策的公众参与程序进行规范，但是现有规定的一个共同特色是：就整个参与过程缺乏完善、充分的沟通与互动规定，亦缺乏监督机制。而试图以参与来获致公众对影响切身利益的具体行政决策的认同，由于制度缺乏周延性，未必就能有效实现以公众参与促进科学决策，提高决策认同度之目的。
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