新民诉法实施后民事行政检察工作几个需明确的问题/吴芝媛(2)
二、“前置程序”的适用范围
民诉法第209条规定,有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。209条的规定把当事人申请再审作为其申请检察建议或抗诉的前置程序。
检察机关启动监督程序,通说认为可分为依当事人申请和依职权监督两类。民诉法第208条是从检察机关“发现”(依职权)的角度作出的规定,第209条是从当事人“申请”(依申请)的角度作出的规定。208检察机关的“发现”与209条当事人的“申请”有没有交叉?不同的理解将带来截然不同的结论,关系到检察机关启动监督是否需要申请再审的前置程序。有观点认为,当事人的申请是检察机关发现监督案件的重要来源,“发现”案件的途径还包括检察机关通过办理其他案件、通过媒体报道发现等多种形式。检察机关依职权启动监督主要限于损害国家、社会公共利益(损害“两益”)和以违法犯罪损害司法公正的情形。但第208条仅规定的是调解书损害“两益”时,检察机关可依职权监督,对其他确有错误的生效判决和裁定没有必须是损害“两益”的条件限制。按照208条的规定,检察机关依职权对生效民事、行政裁判及损害“两益”的调解的监督就不受第209条再审前置程序的限制。这样就带来一个问题,除当事人直接向检察院申诉外,其他的案件来源是否归入依职权监督,是否受209条的限制。举个例子,若生效判决确有错误,当事人未向法院申请再审或者超过申请再审的期限而向国家权力机关申诉(控告),权力机关将案件转检察机关办理,此时检察院受理该案是按当事人申请还是按“发现”办理,是否受“前置程序”的限制?
三、“正当理由”的设置是否“正当”
2011年“两高”会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第4条规定,当事人对可以上诉的一审判决、裁定在发生法律效力后提出申诉的,应当说明未提出上诉的理由;没有正当理由的,不予受理。之后,检察机关对一审生效裁判申请抗诉的受理一直严格控制在因有“正当理由”没有上诉的范围内,2013年新版《检察机关执法工作规范》第9.5条第五款也明确地将该条列在检察机关不予受理的情形中。笔者认为,在新民诉法出台前,该规定是为了防止当事人滥用检察监督权而挑战生效裁判的既判力和程序安定性,避免当事人恶意以“抗诉”代替“上诉”,在没有穷尽审判机关的救济程序前“另辟蹊径”。在实践中,也确有当事人等着一审判决生效后到检察机关申请抗诉,因此该规定在新法颁布前具有现实意义。但在新民诉法实施后关于“正当理由”的规定已没有法理和法律上的依据。从法理而言,当事人在一审判决后是选择通过上诉程序救济还是通过再审程序救济也是其自由处分诉权的表现。第209条对当事人申请检察机关抗诉的前提条件就是要先向法院申请再审。此规定已防止了当事人滥用检察监督权,当事人申请再审后已穷尽法院的救济程序。此时检察机关再以无“正当理由”不予受理,将导致当事人失去司法救济的最后渠道。从法律而言,第209条明确规定当事人在向法院申请再审后,可以向检察院申请检察建议或者抗诉。该条并未限定是一审还是二审生效判决,也未要求一审生效判决还须未上诉的“正当理由”。未上诉的生效判决不予受理的规定没有法律依据。
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