行政不作为国家赔偿制度探讨/何俊斌
随着依法治国方略的进一步推进，公民、法人和其他组织的维权意识逐步觉醒，针对国家机关不作为行为提起国家赔偿的案件增幅越来越快。审判实践中《国家赔偿法》对行政不作为的归责原则和赔偿范围等问题存在着不明确的现象，给行政不作为赔偿案件的审理带来极大的不便。笔者拟就相关问题试作探讨，以期对审判实践提供参考。
一、行政不作为的认定
行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。认为行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。其主要有以下三层含义：
首先，行政不作为的主体必须是行政主体。所谓行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织①。行政机关是最主要的行政主体，除此之外，国家可以通过法律、法规、规章把一部分行政职权授予非行政机关的组织行使，这些组织在行使被授予的行政职权时便具备了行政主体的资格。
其次，行政不作为必须以行政主体具有法定义务为前提。没有义务就没有责任。这种法定义务是法律上的行政不作为为义务。行政作为的义务来源于法律的明确规定，根据我国的行政组织法，各行政机关都有法定职责。
最后，行政不作为以行政主体没有履行法定作为义务为必要条件。行政主体的不履行法定义务表现为，行政主体没有作出任何意思表示，或不予接受、迟延办理。不履行不是行政主体意志以外的原因，而是有履行能力却故意未履行、延迟履行。
行政不作为发生的案件很多，但进入赔偿领域很少，其主要原因为：不履行的认定存在难度，行政主体对申请履行的拒绝可能是不履行职责的行为，也可能是切实履行职责的行为，即行政主体依法有不履行的条件，因而予以合法合理的拒绝，从理论上讲，这是一种作为行为，作为行为有可能是不合法的行为，也有可能是合法的行为；②不履行行为，当事人举证困难，如李某在闹市遭人殴打，一身穿公安制服的路过看见而不管不问，李某被人打伤，该公安干警存在不履行保护李某的义务，但李某对该公安干警是属于何警种、何处人存在举证困难而打消提出国家赔偿的念头；不履行造成的损失也难以固定，会形成说不清道不明的局面。
二、国家对行政不作为承担赔偿责任的必要性
设立行政不作为国家赔偿制度，对于实施宪法、监督行政主体依法行使职权，为受到不法侵害的公民、法人和其他组织提供有效救济都具有不可佑量的意义。其必要性表现在以下几个方面：
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