权利保障视野的城镇化建设探析/高军
[摘要] 城镇化可以拉动内需，推动经济结构战略性调整，促进城乡一体化发展，为农业走向产业化、规模化经营创造条件，意义重大。但城镇化同时也面临着诸多严峻的问题，特别是在当前土地财政格局下有可能被扭曲成“房地产化”，成为地方政府强拆的借口。必须警惕借城镇化打农民土地的主意，警惕实践中演变成一种运动。推进城镇化建设过程中必须保障农民的土地权利；必须尊重农民的自主选择权；必须保障农民平等的享有市民的权利；必须保障农民的救济权。城镇化建设应当是一个自然演进的系统化工程，而不能作为GDP增长的主要手段，不能为城镇化而城镇化。城镇化过程中，政府主要任务是提高公共服务水平，创建法治政府，搭建要素市场平台，解除约束农民进城的制度性束缚，因势利导，至于城镇化的具体过程则应交给市场主体，由人的趋利避害的本性来用脚投票做选择。
[关键词] 城镇化 权利 土地财政
中国的城镇化建设早在10年前就已经开始并一直在推进。十一五规划中即专辟第21章“促进城镇化健康发展”，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》指出“坚持走中国特色城镇化道路”，十八大把城镇化提升至国家发展战略的高度，报告全篇提及城镇化多达7次。笔者认为，从国际的视野来考察，城镇化是工业化之后的必由之路。将城镇化确立为中国未来发展的主方向之一，符合当前经济与社会的发展规律。但与西方国家内生型城镇化进程不同的是，目前我国的城镇化主要是一种依靠政府力量来推动的外生型模式。历史经验提醒我们，依靠行政力量来推动一种社会改造措施，如果缺少有效的制度性约束与权利保障机制，地方官员出于政绩攀比的冲动，实践中往往容易异化成一种强制性的运动，特别是在目前存在土地财政格局，地方政府可以从征地中获得巨大利益的情况下，相信这样的担心绝非多余。当前，对于如何推动城镇化尚缺乏详细的顶层论证和规划，但从由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011～2020年)》来看，城镇化建设将涉及到全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。[1]可以说，城镇化规模之大为人类历史上所罕见， 无疑将对社会产生极大的影响，因此必须慎之又慎，防止实践中被扭曲成一种公权力侵犯农民土地权利的强制性运动。现代社会的基石是权利，法治的核心是权利保障，在“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”入宪的今天，实有必要从权利保障的视野对城镇化建设进行审视。
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