行政诉讼选择管辖与管辖权异议问题初探/周厚昆
选择管辖多引起管辖权异议，不当的选择起诉如得到确认，不仅会造成地域管辖原则的畸形，而且将使后诉难以迅速进行，并带来裁判的合法性、既判力等一系列问题，而管辖权异议的功能是纠正不当的管辖。行政诉讼法及相关司法解释对起诉选择权与指令受理及管辖权异议三者的联系未明确规定，导致司法实践产生争议。笔者简要提出自己观点，以期能引起对行政诉讼管辖问题的关注。
一、指令立案受理不具有指定管辖的功效
指令受理与指定管辖并非同一概念。“指令立案受理”解决的是管辖权问题；“指定管辖”是案件的转移，不涉及管辖权。前者是对案件应当受理而不受理作出的；后者则是针对无权管辖或因有共同管辖权发生争议，或者因特殊原因不能行使管辖权的情形下作出。指令审理则是针对起诉权作出，处理的是起诉是否符合条件问题，与指令立案受理、指定管辖不是一个层面上的问题。
《行政诉讼法》第41条第（4）项规定“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”是管辖权异议提起的来源。行政诉讼与民事诉讼有着不同的价值目标，行政诉讼以维护合法权益与监督依法行政为目的，因而管辖权在行政诉讼中有着特别重要的意义。针对形势发展，最高人民法院在《关于行政案件管辖若干问题的规定》中采取当事人起诉和人民法院决定相结合，以指定管辖为主，提级管辖为辅措施，力图排除因司法辖区与行政区域设置重合而造成干扰公正审判的因素，在其第7条规定“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定”。这明确表明：行政诉讼管辖异议仅适用于地域管辖，不适用指定管辖。尽管这种设计不是解决问题的根本办法，但在一定程度上可防止当事人滥用诉权，克服地方干扰，实现公正审判。该司法解释未对案件在被指令立案受理的后诉中，当事人有无权提出管辖权异议作出明确规定，使受理法院在当事人的诉权与上级法院的权威上面临抉择困境，是为一缺陷。
上级法院虽然就管辖权已作出司法意见，但在指令立案受理的后诉中，诉讼法和司法解释并未对当事人提出管辖权异议作限制性规定。指令立案受理与指定管辖虽然都是上级法院的司法决定，应当得到尊重，但指令立案受理与指定管辖有着本质的不同：前者分析的是管辖权，后者考虑的是公正审判。
二、不当的选择管辖使“原告就被告”设置目的落空
管辖制度是法院案件审理权限的分配制度，而管辖权是审判权行使的前提。管辖是指法院之间及法院内部机构之间受理第一审案件在纵向和横向上的分工和权限。管辖制度的确定，与当时的立法观念紧密相联。借用民事诉讼管辖的“两便”精神，《行政诉讼法》关于地域管辖的一般规定中，规定行政案件的管辖由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，即被告住所地法院管辖。此种设计，除考虑司法辖区与行政区域重合外，也考虑到多数法规、规章及其他规范性文件的区域性特点。
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