刑事公诉案件撤回起诉的实证分析与路径选择/张红强(2)
这主要存在三种情况：一是检察机关对有些明显不构成犯罪或证据不足的敏感案件，因考虑社会影响舆论的压力，将这类案件起诉至法院以转移矛盾，造成法院审理后可能做无罪判决被迫撤回起诉。例如去年我省某检察院起诉胡某诈骗一案，因涉及到受害者人数众多，将近30多人，诈骗数额巨大，近二十多万。此案影响较大，民众舆论压力致使检察机关作出起诉，后因证据不足被迫做撤诉处理。
二是检察系统内部案件评价体系对不起诉率做出了特别的控制，如我院每年的不起诉率不得超过年案件总数的3%，而我县地处高寒边界地带，人口稀少，经济欠发达，属国家贫困县，每年的案件总数不超过100件，据2012年统计，我院共起诉89件120人，而这数据却是近几年来起诉率最高的，如以此数据来统计的话，那么不起诉案件仅约为3件。不起诉率的考核可能会造成对案件中属于相对不起诉情形的或因证据不足的情形的，明知法院可能判处无罪，因不起诉条件和程序的限制而提起公诉，在无望胜诉的情况下撤回起诉。
三是公诉人员的认知水平限制，据统计，河北省检察系统本科以上学历占总人数的71%，但是法学本科以上的检察官只占总数的21%，同时教师、部队转业的人员也占一定的比例，法律知识的掌握必然导致对案件审查不细、把关不严，没有发现应有的问题，最后不当错诉。
二、撤回起诉效力的定位
发生上述现象，首先必须从深层次发现问题的根源，笔者认为其本质原因在于对撤回起诉效力的认定，究竟是诉讼终止还是诉讼中止？长期以来在司法实践中有不同的认识和看法，也因此一直困扰检察机关及办案人员。
（一）撤回起诉在理论上存在的争议
理论上，一部分学者将撤回起诉作为具有终结诉讼程序的功效，有人认为：“撤回起诉是一种终结性的处理决定，一经作出即产生法律效力，相当于公安机关作出的撤销案件决定、检察机关作出的不起诉决定，以及法院作出的生效判决。” 也有人认为：“撤回起诉的依据是两高的司法解释，并非来源于法律的规定，那么撤回起诉只是检法两家对公诉案件的内部操作规则，其程序功能仅是检察机关一项专有的诉讼程序请求权，仅能够引起而非决定公诉失效、诉讼阶段的变更和中止诉讼程序。 此时学者将撤回起诉作为过渡性的诉讼中止程序来认定。
（二）撤回起诉性质与效力定位之我见
笔者同意后者的观点，认为撤回起诉的决定可以被视为检察机关和法院之间的一种内部暂时性的处理决定，只具有内部效力，撤回起诉后案件恢复到审查起诉阶段，诉讼并未终结，检察机关可根据情况继续对案件重新起诉或作出不起诉决定，因此对外效力的只能是刑事诉讼法中所规定的不起诉决定书或重新起诉书。这一点也可以从新修改的高检《规则》中得到证实，《规则》第459条规定：“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后三十日内作出不起诉决定……对于撤回起诉的案件，没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉。”同时，在高法《解释》第242条规定：“宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。”这也就是说撤回起诉只是一种诉讼请求权，最终以法院裁定的一种内部处理措施。
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