高校信息公开行政诉讼若干问题研究/程琥(7)
三是关于依申请公开内部信息与过程性信息的认定。在理解内部信息和过程性信息时，需要首先明确这两个概念的基本内涵和外延，这也是进一步判断内部信息和过程性信息应否公开的前提和基础。简言之，内部信息是高校在日常工作中制作或者获取的的内部管理信息。高校内部管理行为与履行职责行为是否存在一致或者交叉，如果是一致的，自然内部信息应该属于政府信息；如果存在交叉，那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息。实践中，从广义上说，高校履行职责的行为既包括内部行为，也包括外部行为。内部行为是高校在内部组织管理过程中所作的只对组织内部产生法律效力的行为。内部行为的适用对象限于内部相对人，对外部相对人不具有法律效力。内部管理行为是高校为了顺利有效地履行其社会职能而对其内部各系统和关系进行的有意识的计划、组织、指挥、协调和控制的活动过程，有组织管理、人事管理、财务管理和物质设施管理等等不同的层次和职能的分工。内部行为与内部管理行为含义上基本上一致。从狭义上说，高校履行职责的行为主要是指高校外部行为，而高校的内部管理行为则不属于高校履行职责的行为。基于这些分析，可以认为高校内部管理信息不属于政府信息。实践中，高校在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，主要包括本校内部管理信息，比如工作部署、考核奖励、工资福利等；高校之间的联络信息，比如工作联系与沟通、交流与指导等。过程性信息是高校正在讨论、研究或者审查过程中的信息。这里也需要明确过程性信息是否属于政府信息。其中，关键在于需要明确高校正在讨论、研究或者审查过程是否属于高校履行职责过程。应当说，讨论、研究或者审查行为属于高校履行职责的具体环节和表现形式，高校讨论、研究、审查行为均属于高校履行职责的行为。因此，过程性信息应该属于政府信息。当然，实践中也可能出现内部信息与过程性信息出现交叉的情形。比如，高校在内部管理过程中正在讨论、研究或者审查中的信息。一般而言，这种信息不属于政府信息。过程性信息反映了高校正在讨论、研究或者审查过程，这些过程相较最终形成的行为是未成熟的，尚处于形成过程之中。过程性信息恰好反映了高校行为从开始、发展到完成的形成过程。高校在日常工作制作或者获取的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，比如调查报告、统计分析、处理意见等。作为高校内部信息不公开的依据在于内部信息是高校处理内部管理事务，不对外产生法律效力。这类信息量大，公开成本高。过程性信息不公开的理由在于过程性信息尚不不成熟、不确定，一旦公开可能影响充分发表意见，影响社会稳定。因此，对于申请人申请公开的高校信息，如果属于高校内部信息或者过程性信息，可以不予提供。但内部信息和过程性信息也不是一概排除司法审查的，内部信息和过程性信息一旦符合高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息特征，涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，需要社会公众广泛知晓或者参与的，此时内部信息和过程性信息应该公开。对于过程性信息中的事实信息应当公开；当过程结束后，过程性信息应该公开；事实信息与意见信息混合时，可以区别公开。
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