责令交出土地行政强制中若干法律问题探析/王冠华(13)
1、明显缺乏事实根据
如实践中，不少地区存在着当地政府没有任何征地文件强制征收农民土地的现象。显然，在此情形下，县级以上人民政府土地行政主管部门对被征地拆迁人作出“责令交出土地”决定就存在“明显缺乏事实根据”的问题，被征地拆迁人拒绝交出土地当然就不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。
2、明显缺乏法律、法规依据
如我国许多地区存在由于历史原因造成的手续不全的建筑物、构造物以及设施，实践中，不少地方的县级以上人民政府土地行政主管部门不遵照国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第4条确立的“实事求是”的原则，对该等建筑进行妥善处理，而是直接认定为违章建筑，一拆了之，并作出“责令交出土地”决定以行政强制手段迫使被征地拆迁人搬迁。这一具体行政行为“明显缺乏法律、法规依据”，直接侵害被征地拆迁人合法的重大财产权益。对于该等“责令交出土地”决定，被征地拆迁人拒绝交出土地同样不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。
3、明显不符合公平补偿原则，严重损害被拆迁征收人合法权益，或者使被拆迁征收人基本生活、生产经营条件没有保障
虽然我国《土地管理法》、《实施条例》等法律法规规定了“适当补偿”原则，但对于集体土地上房屋来说，必须按照公平补偿原则予以补偿。中纪办发[2011]8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条规定，“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”《征补条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”因此，如前述，对被征地拆迁人的房屋拆迁不再简单地按地上附着物补偿，既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地，对于该等房屋要参照《征补条例》单例给予补偿。对于集体土地上房屋，如果2011年3月17日以后继续按地上附着物予以补偿，严重损害被拆迁征收人合法权益，或者使被拆迁征收人基本生活、生产经营条件没有保障，则属于“明显不符合公平补偿原则”之情形，被征地拆迁人有权拒绝交出土地。
4、明显违反行政目的，严重损害公共利益
实践中，在征地拆迁中，为达到低成本征地拆迁的目的，县级以上人民政府土地行政主管部门常常打着认定和查处违法建筑的旗号，违反法律规定的程序随意认定被征地拆迁人房屋违建，勒令被征地拆迁人限期自行拆除，尤其针对所谓的“告状者”、“钉子户”或者“房屋数量较多、占地面积较大、补偿金额较大户”等被征地拆迁人予以重点打压，将其房屋直接作为违章建筑组织社会力量进行“强拆”、“偷拆”等，并强令被征地拆迁人交出土地，肆意侵害被征地拆迁人的合法权益。由于认定和查处违章建筑，在任何时候只能是维护城乡协调发展的手段，而不能成为政府部门的行政目的，尤其是成为拆迁之目的。这种“形式合法、实质不合法”的做法明显背离了县级以上人民政府土地行政主管部门的行政目的，完全违反了政府部门应当严格执法和维护公共利益的精神，颠倒了城乡管理的目的和手段的关系，属“明显违反行政目的，严重损害公共利益”的滥用职权之举，不具有合法性。被征地拆迁人在该等情形下拒绝交出土地完全是正当的。
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