责令交出土地行政强制中若干法律问题探析/王冠华(14)
5、严重违反法定程序或者正当程序
所谓程序正当，是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。关于基于县级以上人民政府土地行政主管部门“严重违反法定程序或者正当程序”被征地拆迁人拒绝交出土地的正当性问题，在前述“二、关于决定前提条件的问题”中已作详细论述，在此不再赘述。
6、超越职权
所谓超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律法规所规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。如前述，征收拆迁补偿应遵循“确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的原则，故县级以上人民政府土地行政主管部门在拆迁补偿过程中作出具体行政行为时，要兼顾行政目标的实现和被征地拆迁人权益的保护；如果行政目标的实现可能对被征地拆迁人权益造成损害，则这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内。倘若县级以上人民政府土地行政主管部门违背比例原则或者禁止过渡原则而作出“责令交出土地”决定，则必然为“超越职权”之举，被征地拆迁人有权采取自救行为而拒绝交出土地。此外，由于根据《实施条例》第四十五条规定，作出“责令交出土地”相关行政决定的行政主体是“县级以上人民政府土地行政主管部门”，实践中由乡级政府的土地管理所等派出机构、城市管理局、综合执法局、城建部门、规划部门、某某拆迁指挥部甚至房地产开发公司等作出“责令交出土地”决定的，显系“实施了根本无权实施的具体行政行为”，当然无效，被征地拆迁人亦有权采取自救行为而拒绝交出土地。
7、其他情形
如采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征地拆迁人交出土地，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制被征地拆迁人交出土地行为，以及枉顾国家的三令五申仍组织实施行政强制拆迁并责令被征地拆迁人交出土地等等，对于在该等情形下被征地拆迁人拒绝交出土地，不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。此外，国土资发[2004]237号《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第二条第(十四)项规定，“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”县级以上人民政府土地行政主管部门依据该等失效的“农用地转用和土地征收批准文件”作出“责令交出土地”决定的，被征地拆迁人拒绝交出土地，同样不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。
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