英美银行破产法述评/苏洁澈(10)
（4）美国联邦存款保险公司的利益冲突。美国联邦存款保险公司履行其职能时，面临着利益冲突问题。该公司与破产银行有着直接的利益冲突，有时部分债权人如银行员工、存款人也与其存在利益冲突。银行破产时，美国联邦存款保险公司的收益增加是以其他银行债权人的损失为代价的。银行破产通常无法避免损失，为了保护存款保险金，牺牲破产银行或者银行债权人的利益成为美国联邦存款保险公司的必然选择。作为保险人，美国联邦存款保险公司是破产银行的最大债权人；作为接管人，其有权决定银行的哪些债权人不应受偿。但立法却没有对美国联邦存款保险公司的行为进行相应的约束。
3．美国银行特殊破产制度之评价
《联邦存款保险公司改进法》通过之前，美国的银行特殊破产规则并没有表现出其优势。美国20世纪80年代至90年代的“储蓄危机”导致大量银行破产，存款保险金几乎被消耗殆尽。[50]监管姑息和错误的货币政策是“储蓄危机”的重要诱因。危机后，以“及时干预制度”为核心的银行特殊破产制度解决了监管姑息问题，存款保险金逐年增加，银行监管机构的声誉也达到了新高。[51]但这一制度却经常导致监管机构的过度干预，有时监管机构甚至滥用了这一制度。“及时干预制度”让监管机构成为银行命运的主宰，其有更强烈的动机对银行进行接管或清算，监管机构甚至可以从银行破产中得到经济利益。一些原本可能通过市场化方式得以拯救的银行可能被监管机构要求破产，这导致了银行破产率升高。
2009年美国金融危机又暴露了其银行特殊破产制度的不足，监管机构并没有在早期阶段发现银行问题，其采取措施也不够迅速和有效，而最终导致危机的蔓延。美国将资本作为破产程序发起的主要依据，已经无法应对当前金融现代化的发展趋势。大量非银行金融公司与银行有着密切联系，金融领域的发展，也使原先银行特殊破产制度的效用大打折扣。越来越多的银行通过适用金融创新工具使“早期干预措施”难以检测到银行可能产生的问题。对于因关闭一些重要公司而引发的商业银行破产问题，“及时干预制度”无法进行有效的预防和遏制。金融危机中，投资银行的倒闭（如雷曼兄弟的倒闭）对商业银行的冲击也打破了原先对“及时干预制度”的迷信。2007年金融危机中，政府不得不拯救部分问题银行，并提高存款保险金限额。这与实行普通银行破产制度的英国的做法并无明显差异，银行特殊破产制度在此次危机中并没有体现出其制度优势。
美国在银行破产制度上选择了权力高度集中的处置模式，与其对金融业的高度国家干预是一脉相承的。但是把处置的所有权限集中到美国联邦存款保险公司不仅引发了过多集权的忧虑，同时实践中也产生了严重的利益冲突问题，进而可能导致公平的缺失。银行破产中，监管者经常面对相互冲突的利益，自由裁量权是必要的，但是对受害人应该同时提供事后的司法救济。普通法传统上对涉及监管机构的自由裁量权时，法院通常不愿进行干预。这种及时干预制度以及立法设计，事实上导致受害人无法得到救济。[52]
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