英美银行破产法述评/苏洁澈(11)
（二）英国特殊银行破产制度及其评价
1．英国特殊破产制度成因
银行特殊破产制度下，英国开始从司法主导型的银行破产体系转向了行政主导。笔者认为，英国在危机前的历次金融改革为其引人银行特殊破产制度奠定了机构和制度上的基础。英国的银行业从最初的行业自律到实行严格监管的变化，逐步增强了监管机构在银行业立法中的角色。英国2000年的《金融服务与市场法》成立了单一的监管机构，这便利了监管机构和政治家的集体行动，也为英国银行特殊破产制度提供了前期的支持。
2007年的金融危机则为银行特殊破产制度提供了推动力，促成了此次变革。如前文所述，公司破产制度难以对问题银行进行快速处置，金融危机更放大了此种缺陷。“北岩银行”和Fotis银行充分暴露了将公司破产制度适用银行可能带来的隐患。为了有效应对危机，英国议会于2008年迅速通过了处置银行破产的临时法律，随后议会给予该临时法律以永久性的法律地位。金融危机对于政治生态的影响让政治家们有更强的动机采取集体行动来解决银行破产问题引发的经济动荡。金融危机的背景下，政治家们承担着极大的公众压力。部分民众认为监管姑息和政治不作为导致了金融危机。为了避免选票的流失，政治家们必须快速地采取行动，以改变危机干预不力的形象。发生金融危机时，快速处置问题银行以及潜在的问题银行成为监管机构和政治家的共同目标。而行政主导型的破产制度则为实现这一目标扫清了障碍，两者在危机时刻联手促成了银行的特殊破产制度。
更为重要的是，危机改变了银行业利益集团间的力量对比。金融危机削弱了银行家们的实力，而政治家则引导着舆论，为行政主导型破产提供了强有力的支持。此外，金融危机改变了金融“去规制化”的进程。金融业国家干预的声音盖过了自由市场的理念，这是英国引入行政主导型银行破产制度的更深层次原因。
2．英国银行特殊破产制度的具体程序
英国2009年《银行法》对其银行破产制度进行了根本性变革，该法引入了特殊破产制度。该制度主要由特殊处置程序、银行破产程序和银行管理程序几部分组成。
（1）银行特殊处置程序。特殊处置程序主要适用于监管性破产，即此时银行资产仍然大于负债，也有能力支付到期债务。其目的在于对银行进行早期干预，避免公共资金的损失。“特殊处置程序”包括处置选择权和处置权。处置选择权包括将银行部分或全部资产转移给私人买家、建立“搭桥银行”和临时国有化措施。立法授予相关机构处置权，以便对银行进行快速处置，如相关机构有权将银行股权及其财产转移。该制度根据不同国家机构在金融活动中的作用，赋予其相应的权限，并形成一定的相互制约。金融服务局（FSA）、英格兰银行和财政部在处置程序中各自发挥不同的作用，金融服务局主要决定是否应当对银行启动特殊处置程序。该程序的发起也受到一定的限制，只要财政部或央行给银行提供了财政援助，则必须启动处置程序，这一条款主要为了避免监管姑息和保护公共资金。进人特殊处置程序后，英格兰银行和财政部行使处置权。英国2009年《银行法》为英格兰银行行使处置权规定了极其弹性的条件：“①行使处置权对于维护英国的金融体系稳定、公共信心和保护存款人是必要的；②财政部出于公共利益考虑，推荐英格兰银行行使处置权；或英格兰银行认为为了保护公共利益，行使处置权是恰当的。”一旦条件满足，英格兰银行则可以将银行股权或资产转移给私人买家，也可以将银行的部分或全部业务转移给英格兰银行独家控股的银行（搭桥银行）。特殊处置程序首次以法定形式明确了财政部在银行破产和危机管理中的作用，如果符合下列任一条件，财政部则可以将银行国有化：“①为了解决或降低对英国金融系统的稳定，国有化是必要的；②当财政部已经给银行提供了援助，为了保护公共利益，有必要对其进行国有化。”“特殊处置程序”堪比美国的“及时干预措施”，同样将对银行股东或高管的利益形成威胁。
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