英美银行破产法述评/苏洁澈(17)
（四）银行利益相关方的救济
我国应当为银行破产相对方提供相应的救济措施。救济措施包括存款保险制度和司法救济。正在制定中的《银行破产条例》将引人存款保险制度，因而小额存款人的利益通常将可以得到保障。而银行股东、雇员和银行的交易相对方利益则通常会受损，应当为此类相对方提供必要的救济。此类救济措施包括事先听证、提供抗辩机会、司法审查和损害赔偿。我国赋予银行监管机构大量处置权限，并限制了相对方听证和抗辩的机会。如监管机构可以对商业银行实施早期干预措施、重整、接管、取缔和清算。上述措施对银行股东、存款人以及其他利益相关方的权利构成严重威胁，作为平衡应当为上述相关方提供必要的救济。而我国法律对上述救济措施却语焉不详。《商业银行法》第65条规定，银监会应列出被接管银行名称、接管理由、期限和接管组织。该法却没有为被接管机构提供有效的机会对抗监管机构的接管行为。第66条规定，接管自接管决定实施之日起开始。自接管开始之日起，由接管组织行为商业银行的经营管理权力。银监会于2007年修订的《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》为相关方提供了有限的程序保障。如实行查处分离的原则、组织听证、陈述权、申辩权、行政复议和行政诉讼。而对银行的接管并不属于行政处罚，被接管机构事实上被剥夺了对抗接管机构的机会，这违背了程序正义的基本要求。和其他国家的实践类似，我国的《国家赔偿法》并无法为银行破产相对方提供损害赔偿的救济。对监管机构的司法审查则成为了唯一可能的司法救济措施。我国现有的行政法规则并没有为银行破产中可能涉及的司法审查做特殊的规定。如我国现有的司法审查时限的规定，可能会延误对问题银行的处置。而为了避免系统性风险的发生，有必要对审查时限做出限制。此外，立法应当完善对银行监管机构司法审查的范围和标准。实行银行特殊破产制度的国家往往实行有限的司法审查，仅对监管性措施进行形式审查。美国的《联邦存款保险公司改进法》同时限制了法院的司法审查的范围。涉及银行破产中的政策性考虑时，法院采取“自我谦抑”的态度。这使得实践中通过司法审查从而推翻监管机构的决定极其罕见。理论上，我国当前的司法审查制度可以对银行监管机构决定进行全面审查。然而由于银行破产的专业性以及敏感性，我国的法院难以真正约束监管机构行为。有鉴于此，我国的《银行破产条例》应当对司法审查作出相应规定。首先，应当给予银行破产相对方足够的程序保障。监管机构应当严格的履行告知、听证义务。相对方应当有足够的机会提供相反的证据来对抗监管机构决定。即便在特殊处置程序中，也应当给予当事人此种权利。为了避免事前程序造成的程序拖延，应当对相关程序的时限做出限制。其次，为了解决司法顺从和专业性缺失的问题，《银行破产条例》应当在早期阶段引人专家证人。允许双方对涉及专业性的问题，申请银行破产领域的专家对监管决定作出专业性判断，从而避免法院因为专业性缺乏的问题，从而导致无法对监管性决定进行实质性审查。
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