英美银行破产法述评/苏洁澈(9)
（1）任命管理人或接管人的法律依据。《联邦存款保险公司改进法》中规定，银行监管机构可以任命美国联邦存款保险公司为问题银行的管理人或接管人。当此项任命出于清算目的时，其必须接受任命。美国联邦存款保险公司也可以自我任命为问题银行的唯一接管人或管理人。[37]除资产负债表标准和流动性标准等适用一般公司的任命标准之外，其也规定了任命管理人或接管人的其他法律依据：[38]银行由于违背法律或者进行不安全或不稳健的行为可能会给银行的资产或收益带来实质性稀释、损失、违法和资本不足等。显然，在对这些根据进行判断时，监管机构或者美国联邦存款保险公司拥有很大的自由裁量权。而相关立法和法院并没有对这些及其模糊的定义进行明确的界定，这导致了监管机构滥用权力的危险。
（2）管理人和接管人的权限。如果没有获得金融援助或再注资，问题银行通常无法通过重整程序得到挽救。在管理制度下，美国联邦存款保险公司对金融机构合同的干预权受到了限制，[39]因此对银行的管理制度并不常用，通常直接就为银行任命接管人。[40]《联邦存款保险公司改进法》规定，管理人和接管人享有类似的权限，但接管人可以对被接管机构进行清算和财产清理，而管理人则没有这种权限。[41]作为管理人或者清算人，美国联邦存款保险公司享有大量的权限：[42]拥有制定规则的权力和一般权力。作为一般权力，美国联邦存款保险公司概括承受了问题银行的一切权利，行使该银行的所有功能。管理人或接管人则剥夺了银行股东对银行的控制权。管理人或接管人可以将问题银行与其他银行进行兼并或转移其资产或债务。作为接管人，美国联邦存款保险公司可以不承认银行债权人的债权、优先权或担保权。[43]甚至可以挑战银行与其控股公司之间的有限责任原则，[44]如为了避免破产，其可以强制银行的控股公司为其提供金融援助。[45]管理人或接管人的权限可能损害银行股东、高层或第三方的利益。赋予接管人或管理人大量权限反映了美国银行破产中的政策选择：银行破产时，保护存款保险金优先于保护股东、雇员或其他债权人。[46]
（3）美国联邦存款保险公司的身份问题。根据《联邦存款保险公司改进法》的规定，美国联邦存款保险公司在银行破产中扮演的多种角色导致了其身份的不同：首先，作为破产银行的保险人，其主要以公司的身份支付保险金，并取得代位求偿权。公司身份与管理人或接管人身份导致不同的法律后果。当以管理人或接管人的身份行事时，该法严格限制了法院的司法审查权，规定法院不能对美国联邦存款保险公司以管理人或接管人身份的行为进行司法干预。理论上讲，当美国联邦存款保险公司作为保险人时，其应当与普通民事主体一样。但当美国联邦存款保险公司以保险人的身份出现时，其通常是破产银行的监管者。[47]作为监管者，其享有主权豁免的特权，受害人只能根据侵权行为法的规则寻求救济。为了获得救济，受害人必须先确定美国联邦存款保险公司以何种身份行事，否则将无法获得救济。值得一提的是，由于美国联邦存款保险公司在同一破产程序中拥有多种身份，因此对其进行身份区分极为困难，这导致其容易逃避责任。[48]实践中，美国联邦存款保险公司利用其多种身份从事相关行为，如利用其保险人或者接管人的身份起诉第三方，但是最近法院在判例中对其身份进行了一定的限制。[49]其次，以公司身份出现时，为了避免体系性风险，美国联邦存款保险公司还可以对银行提供经济援助但必须遵循“最低成本”原则。这种援助有时发挥着类似于中央银行的最后贷款人的功能。
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