中国境外投资核准制度改革刍议/余劲松(5)
这种双重核准现象是不合理的，不利于对境外投资实行统一管理，不仅导致政府资源的浪费和效率低下，而且也增加了企业境外投资的成本和负担，构成企业境外投资的障碍。有企业家抱怨说，“民营企业境外投资需经发改部门和商务部门审批，特别是超亿美元的重大投资项目，逐级审批一般需要耗费4个月以上的时间，要求提供的材料复杂，程序繁琐，企业反映很大，有些合作项目会直接因审批时效过长而导致失败”。[11]因此，现行的双重核准制必须改革。改革措施无非是两种，一是将两套核准制合而为一，从而解决双重核准问题；二是将两种核准的范围加以明确划分，避免二者相互重合或重叠。相对而言，前者更为合理，更有效率。
深化我国对外投资管理体制改革，由一个部门专司境外投资核准职能，是解决目前双重核准问题的最有效办法。从其他国家的实践来看，对海外投资实行审批或核准制的，通常是由一个政府部门或机构来行使审批权。例如，韩国海外投资的审批是经财务部长委任，韩国银行行长执行的，具体审批归由韩国银行下设的“海外投资事业审议委员会”负责。[12]这样有利于政府对境外投资实行统一管理，提高管理效率。我国境外投资二元核准制的根源，在于对境外投资核准职能赋予了国家发改委和商务部两个部门，而且两个部门在职权划分上有重合的部分。因此，必须深化管理体制改革，对两部门的关于境外投资核准的职权进行重新调整，明确其中一个为专门的核准部门。这样不仅可以使境外投资仅需要通过一次核准程序，同时还可以防止由商务部负责核准的一项境外投资，却同时需要去省级发改部门核准的级别不匹配的情况发生。
如果由两个或两个以上的政府部门共同行使境外投资的核准权，就必须通过统一的立法，划分有关部门各自的权限，明确分工，从而避免职能的重合而造成的效率低下，以及给行政相对人带来的不必要的负担。然而，目前我国关于境外投资核准事项是由商务部和国家发改委各自的规章规定的，两个部门规章间协调不够，从而不可避免的导致双重核准现象的出现。根据《中华人民共和国立法法》第72条的规定，国务院各部门制定规章时，“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”因此，国务院应制定统一的行政法规或通过有关部门联合制定规章的方式，来协调解决境外投资核准政出多门、二元核准等问题。
三、建立和完善自动许可制或登记备案制
（一）现行境外投资项目备案制
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