中国境外投资核准制度改革刍议/余劲松(6)
国家发改委2004年《境外投资项目核准暂行管理办法》已对特定对象在一定范围内实行了备案制。依据该暂行管理办法，中央管理企业可以自主决策其投资的中方投资额限额以下的资源开发类和其他类境外投资项目，并报国家发展改革部门备案。[13]“备案证明”或“备案的境外投资项目”具有与国家发改委的“项目核准文件”同等的效力，取得备案证明后即可办理税收、海关、外汇、出入境管理等手续，以及“就境外投资项目签署任何具有最终法律约束力的相关文件”。[14]此一规定开我国境外投资项目核准备案制之先河。2007年《国家发改委办公厅关于境外投资项目备案证明的通知》为使上述暂行管理办法规定的备案工作更为规范和便利，对相关的形式、程序和需要重新申请备案的情形作了明确的规定。[15]2011年《通知》提高了核准的限额，规定“中央管理企业的中方投资额3000万美元以上至3亿美元以下的资源开发类、中方投资额1000万美元以上至1亿美元以下的非资源开发类境外投资项目的备案办法，参照《国家发改委办公厅关于境外投资项目备案证明的通知》”[16]。因此，中央管理企业实施的此类境外投资项目（特殊项目除外），都是由企业自主决策并报国家发改委备案。这种备案制度具有较强的可操作性。
此外，2011年《通知》还规定了项目登记制度。但需要注意的是，该项目登记的目的是为了甄别《通知》中的“有关特殊项目核准”，[17]做好协调工作，防止本该由国家发展改革部门或国务院核准的特殊项目交由省级发展改革部门核准或中央管理企业自主决策的情形发生，并非是简化或取代项目核准。实际上，该登记制度只是国家发展改革部门对本来已经下放的部分核准权限的一套过渡性“监控”程序，因此与一般意义上的登记制有着本质的区别。
（二）健全和完善自动许可制或登记备案制
从世界范围来看，有关国家大都根据其经济发展的实力和需要，从一开始的严格限制境外投资到逐步放松对境外投资的管制。[18]例如，韩国从1996年起对限额以下的海外投资实行投资自由化；印度2003年3月后也修改了其海外投资的“自动通道”，符合条件的海外投资无需政府事先批准。[19]随着我国经济的发展和实力的增强，我国在境外投资管理体制上，也应放松核准制，并向自动许可制或登记备案制过渡。
所谓自动许可制，是指在投资者向政府管理部门提出申请并交验相关文件的规定期限内，主管部门未采取措施，即视为自动许可或核准。自动许可制的程序简便、期限明确，具有确定、快捷、高效的特点，具有较高透明度和可预见性，可为符合条件的境外投资提供较大便利。2009年商务部《境外投资管理办法》第8条和第16条采取的一种特殊的核准制度，比较接近于自动许可制。根据该规定，境外投资中方投资额在1000万美元以下、不属于能源和矿产类投资、不需在国内招商、不属于设立境外特殊目的公司或不属于去特定国家、地区的，投资者只需要通过商务部建立的“境外投资管理系统”填写并打印申请表，商务部和省级商务主管部门收到投资者的申请表后，在3个工作日内进行审查，只要投资者提交的申请表填写完整且符合法定形式，主管部门即予以颁发《企业境外投资证书》。这种仅进行形式上的审查的特殊核准，已经比较接近于自动许可制了。因此，商务部规定的这种特殊核准，可以直接改为自动许可制。
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