行政执法裁量基准的性质辨析/伍劲松(4)
其次，普遍约束力。裁量基准虽然作为内部基准，不能直接对外产生法律效力，但实际上是针对不特定的行政相对人制定的。它依据法律、法规、规章设定的行为规则，对其制定主体管辖范围内的公民、法人和其他组织都普遍地发生作用和具有约束力，所有行政相对人都无例外地要遵循，否则就将承担法律责任。由于裁量基准的内容具有概括性、一般性的特点，因而它设定的行为规则不是实施一次即告终止，而是可以对同类事物反复适用，在同样条件下重复地发生效力。
第三，强制性。裁量基准虽然不具有《立法法》所确认的法律形式，即不属于形式意义上的法规范，但是，行政机关制定裁量基准是行政机关进行行政管理活动的法定职责与方式，是为了执行与解释法律、法规或规章而制定的，是具体执法活动的依据。裁量基准往往由上级主管部门统一发文，“遵照执行”的字样普遍存在，并建立了评议考核制度与责任追究制度，对违反上述规定和要求的执法人员，将严格按照规定追究其责任。这些规定经公布后实际上具有外部指向性，是具体行政行为的依据，并借助于行政权力固有的强制性而获得了强制执行的效力。借助于法规范之强制手段，裁量基准对上位规则的强制性予以具体化。因此，裁量基准的强制力与法规范确定的强制力衔接起来，对具体的执法机关和行政相对人而言，裁量基准就取得了与法规范一样的强制力。
尽管由于制定这类裁量基准的行政机关并非《宪法》、《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规定的立法主体，也不一定是拥有法定行政执法解释权的行政机关，但由于法律不通过解释，行政法规范难以适用到现实生活中，这意味着适用法律的机关应能够解释法律，否则，就无法适用法律。行政机关作为执法主体，最本质的职能就是执行法律，所以行政机关解释法律是行政权的题中应有之意。裁量基准一旦制定并实施，就成为行政机关实施行政行为的条件和依据，并要求所属各行政主体予以严格执行和自觉接受拘束，因而具有一定程度的约束力，构成了一种解释性行政规则。(12)
裁量基准旨在说明与强调特定法律法规或规章在本地方本部门具有拘束力，并要求所属各行政主体予以执行和自觉接受拘束。从行为性质上不能定性为行政立法，但裁量基准从内容上还是援引法律规范的相应条款，而这些规定一旦制定并实施，就成为行政机关实施行政行为的条件和依据，具有与法律规范相同的约束力。由此可见，我国大陆地区制定的裁量基准多属解释行政规则。
(三)裁量基准是指导性行政规则吗？
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