行政执法裁量基准的性质辨析/伍劲松(6)
解释是基于行政机关的政策执行权，目的在于更精确地告知社会大众行政机关如何看待它的行政任务，哪些内容是被包括在任务范围内，以及这些任务将如何被贯彻。换言之，解释性规则乃是行政机关基于行政执行权为公平执法所附加产生的，只是行政机关对于法律意义的看法，实际上就是在宣布行政机关对其负责执行的法律的诠释。在公务员队伍中，经过法学专门训练的几乎凤毛麟角。如果离开行政规范，那么我们很难想象与预测行政统一性和一致性将会是怎样。如果行政机关不愿颁布解释性规则，这将给受制定法和规则影响的公众带来严重的负面影响。如果没有解释性规则，老百姓只得去猜测行政机关对其实施的制定法和立法性规则中众多暖昧不清规定的解释。任何主张限制行政机关颁布解释性规则的法律学说，都会严重削减公众了解行政机关对制定法和立法性规则解释的能力，将给公众带来不利的影响。(16)
作为解释性行政规则，是为了给行政主体提供一个更明确具体的裁量基准，本为行政内部之规定，并不能独立用以设定人民之权利或义务。但毕竟其对下级行政机关和公务员形成拘束力量，成为许多具体行政管理措施作出的直接依据，那么，一旦具体处理措施被诉，且争议的焦点集中在是否应当遵循这些行政规则时，不受其约束的法院又应该怎样对待它们呢？如果法院不以这些行政规范为依据，也就意味着反对行政主体以这些行政规范为依据，意味着允许行政主体抛开行政规范按自己的理解和判断裁量，那么只能导致行政随意性增加，行政准确性丧失。故解释性行政规则无疑是一种“最实际、最有效”的规制行政裁量权的办法。(17)
由此可见，裁量基准的性质属于解释性行政规则而不是指导性行政规则。鉴于作为行政自制制度的裁量基准尚处于探索实施阶段，若一律定性为指导性行政规则，就可能无法发挥限制裁量权滥用的功能，甚至也没有出台的必要了。随着我国行政执法人员素质的提升，以及法制监督机制的不断完善，解释性行政规则亦必然顺遂时势潮流，逐渐转向指导性行政规则。
三、裁量基准与“个案正义”之悖论
裁量基准作为行政机关自我管制的手段，力图用普遍的规则来细化和统一裁量的标准，实际上延续了传统“规则中心主义”的进路，但过分依赖于严格的规则必然导致裁量过窄，进而丧失其应有的能动性。狭窄的裁量权范围有如戴着脚镣跳舞，又怎能实现个案正义呢？(18)
裁量基准是秩序、平等、公正的要求，也有利于秩序、平等、公正要求的实现。丧失公正性质的行政裁量权必将灭亡，监督自由裁量权的公正行使，是保障自由裁量权存在的绝对要求。(19)裁量基准是行政法规范的具体化，比例原则的体现与落实。“基准”之含义，即“基础和准线”，裁量基准作为行政机关对案件进行裁量的参照，是行政行为和行政决定对应模式的组合。裁量基准来源于抽象个案，是一种想象或观念性的标准尺度。由于裁量基准受事实和法律的不确定性影响，在很多情况下它仍然可能是一个幅度，而不大可能是一个精确的数值或“点”。裁量基准是一个变量，而不是固定不变的，会随着立法精神和执法观念的变化而不断变化。只有裁量基准被具体地制定出来，行政机关处理活动中的公正性和透明性才能够得到切实的保障。这是行政机关设定裁量基准的条件、依据、范围都决定于行政法律规范的必然归结。
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