行政执法裁量基准的性质辨析/伍劲松(7)
法律要件不论如何抽象都可以通过设定媒介性基准——裁量基准对其加以具体化。裁量基准是行政机关基于设计内部组织，厘清机关与人员权限、解释法令、规划行政裁量行使的方法与效果以及试图将不确定法律概念进一步具体化，乃至于补充法律规范不足的行政目的，借由组织观点的上命下从与行政一体，设定一般化、抽象化的基准，作为在具体案例中作成决定的手段。在法律、法规、规章中有关行政处罚的规定不特别明确而留有余地时，行政机关根据当地实际情况在其自由裁量权范围内合理细化确定行政处罚的原则标准。裁量基准的设定与行政机关所拥有的行政裁量权的增减无关，它只是为防止恣意介入具体行政行为(行政裁量权的行使)而设定的一个防护网，且这个防护网本身是立法者意志的延伸。(20)借由裁量基准的内容，实际上就是将授权法规范进一步具体化，更详细地规定下级行政机关发动裁量权的条件与效果，提高对行政裁量的控制密度，统一裁量权的行使，而不致作成相互矛盾的决定，以避免争议。透过对一些原则性法律条文根据实际情况进行合理解释并使之具体化，增强可比性、区别性、针对性和可操作性，从而达到行政决定的一致性，增强民众的预测可能性，以便更好地安排生活，更好地保障相对人的合法权益。
裁量基准不仅控制行政裁量的运作，监督行政权的行使，而且有助于增强预测可能性，减少裁量的不确定性，提高行政决定的说服力，从而提升行政裁量的品格。对于行政裁量的控制，裁量基准更为精准到位。“法律和规章是要界定公共机构的权限，而裁量基准则旨在确保实施这些权限时能够保持前后一致性和连贯性。”(21)行政自制是行政自由裁量权监控体系中的重要一环，由于行政机关对行政工作的内容相对较熟悉，易于判定自由裁量权行使的适当与否。同时行政机关内部监控程序更加便捷，有利于及时纠正滥用自由裁量权的行为。裁量权可以或宽或窄。但是，当其太宽时，公正可能被专断和不平等所侵害；当其太窄时，公正亦会因为缺乏个性而显得黯然无色。
下级行政机关基于行政一体的上下服从关系，本应遵守裁量基准，完全一律地适用裁量基准作成行政决定。然而，立法者授权意旨要求行政机关必须于考量个案具体情形后方能作成决定时，下级行政机关不能机械地、僵硬地适用裁量基准作成具体决定。下级行政机关在上级机关已经制定裁量基准时，仍然负有针对具体个案进行审查的义务。合理的差别对待是行政裁量的独特之处，因为法律所致力于的是普遍的正义，它一般是忽视细节的、抽象的，而裁量则是区别各种情形，使一般的法律落实于个别的案件，实现个案正义。台湾行政法学者城仲模曾经举过一个经典的例子：清晨五点警察在路上拦下两辆闯红灯的车子盘问。其中一辆车是Benz600，载着王董事长，闯红灯的理由是因为欲去打高尔夫球，反正路上没人，闯红灯没关系；另一辆是小货车，由一对老夫妻驾驶，闯红灯的原因是急着要赶去市场批发菜以便到菜市场去卖，五点才赶去实在太迟了。试问警察如何处理？台湾《道路交通管制条例》第53条规定，汽车驾驶人，行经有灯光信号管制之交叉路口闯红灯者，处600元以上1200元以下罚款。依此条文，警察在处理案件时就有裁量的空间。适用平等原则时，应尽量避免机械地、绝对地平等，而应找出合理的差别。就本案而言，闯红灯的事实相同，但是当事人的主观意图应成为裁量时考虑的重点。所以较为妥当的处理方法应区别二者的情节轻重作不同的对待，方符合个案的正义。(22)
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