论商业预付卡的本质属性与法律规制/马太广(7)
（四）对商业预付卡的规定
国务院办公厅日前转发了中国人民银行等七部委《关于规范商业预付卡管理的意见》，提出以下四点意见：（1）明确职责，加强管理；（2）健全制度，规范行为；（3）坚决治理，防贿促廉；（4）防范风险，维护权益。其中在第（1）点中提到，“强化对商业预付卡发卡人的管理，是规范商业预付卡管理的首要环节，必须进一步明确部门职责，落实分类监管。中国人民银行要严格按照《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《管理办法》）（中国人民银行令[2010]第2号）的规定，加强对多用途预付卡发卡人的监督检查，完善业务管理规章，维护支付体系安全稳定运行。未经中国人民银行批准，任何非金融机构不得发行多用途预付卡，一经发现，按非法从事支付结算业务予以查处。对商业企业发行的单用途预付卡，商务部门要强化管理，抓紧制定行业标准，适时出台管理办法。金融机构未经批准，不得发行预付卡。”
为促进支付服务市场健康发展，规范非金融机构支付服务行为，防范支付风险，保护当事人的合法权益，中国人民银行制定了《管理办法》，自2010年9月1日起施行，为配合《管理办法》实施工作，又制定了《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）。《管理办法》第2条中明确规定，“本办法所称预付卡，是指以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡”。《实施细则》明确排除了发行机构与特约商户为同一法人的预付卡。《管理办法》第26条规定，“支付机构接受客户备付金的，应当在商业银行开立备付金专用存款账户存放备付金。中国人民银行另有规定的除外”。《管理办法》还对支付服务机构的申请与许可，监督与管理等事项作出了详细明确的规定。
随着预付卡使用的日益广泛，各地纷纷开始根据预付卡的性质分别制定了针对性的规范性文件。例如：2009年7月，天津出台了《天津市专用卡资金管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。由于该《办法》只重点规范了专用卡资金使用方面的问题，而对于发卡单位的资质、发行规模等都没有任何限制，对商家自制自发的预付消费卡问题也未涉及。2010年11月21日，上海市人大财经委牵头启动对各类预付费式消费卡管理的地方性法规的前期调研工作。[16]
综上所述，笔者认为，根据前文所述的三类预付卡中，发卡行为较为混乱的集中在第二类由发卡商户本身向消费者直接提供服务的预付卡，由于准入门槛低，发卡行为和资金占用等方面，缺乏相关法规的规范和监督部门的管理，使得消费者投诉率不断增加，据统计，上海市工商局和上海市消保委接到的预付消费卡投诉，已超过3 000件。[17]该类预付卡的使用范围、期限及相关要求都是由发卡商家自行控制调整，在整个运行环节中，消费者处于弱势和被动接受状态。一旦发生消费争议，只能套用《合同法》、《消费者权益保护法》的一般规定进行调解或处理，各地法院的类似判决也出现了分歧，使得消费者的合法权益难以得到切实保障，特别是由于经营者经营失败而倒闭，甚至恶意圈钱后卷款逃逸，极易引发群体性争议影响经济秩序。而法律效力更低的行业自律行为和合同范本的制定，约束力有限，它只能起到约束发行者、尽量减少持卡人损失的作用，不能从根本上解决预付卡的基本问题。
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