行政诉讼法修改扩大受案范围有利于政府转型/杜晓
推进“民告官”的当务之急是以合理、稳妥的方式扩大受案范围,充分发挥司法机关在规范行政行为和行政权力方面的功能
行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修,这一消息传开之后引起了社会各界的广泛关注。
我国行政诉讼法确立了司法机关对具体行政行为的合法性进行审查的基本原则和制度,自实施以来,在保障公民权利,提升政府法治化水平,维护社会主义市场经济体制等多个方面发挥了十分重要的作用。尽管行政诉讼法已实施二十多年,但“民告官”之路走得并不顺畅,面临着包括立案难、审理难、执行难等方面困难。这其中,又尤以立案难为难点中的难点。如果不能立案,则意味着无法进入司法程序,剩下的事情都无从谈起。因此,推进“民告官”的当务之急是以合理、稳妥的方式扩大受案范围,充分发挥司法机关在规范行政行为和行政权力方面的功能。
事实上,在行政诉讼法制定时,考虑到当年民主法治建设和司法机关审判能力的实际情况,对行政诉讼的受案范围作出较为严格的限制是完全符合当时现实条件以及实际要求的。二十多年来,我国在法治建设各方面都取得了长足的进步,司机机关审判水平显著提高,人民群众法律意识不断深化,法治政府建设大步迈进。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确提出了“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。在这样良好的形势下,适时扩大行政诉讼受案范围同样符合当前法治建设全局更新的要求,对于将行政权力运行全面纳入法治轨道,推动政府成功转型具有十分积极的意义。
对于扩大行政诉讼受案范围而言,逐步确立对部分抽象行政行为的司法审查是首要任务。根据目前行政诉讼法规定,只有具体行政行为才可以被诉,具体行政行为以外的抽象行政行为,比如行政法规、部门规章、政府规章等则不可诉。从实际情况看,司法之外的其他监督机制对于规范抽象行政行为作用比较有限。在现实生活中,随着抽象行政行为逐渐增多,抽象行政行为不规范、不合法的问题日趋突出。由于抽象行政行为是针对普遍对象作出的,适用效力不止一次,具有反复性、层次多、范围广等特点,其产生的负面影响往往要大于具体行政行为。如果司法机关不能受理针对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销,就有可能导致某些抽象行政行为所造成的侵害在一定范围内连续发生,让更多人蒙受损失。从这个意义上讲,抽象行政行为在某些时候比具体行政行为危害性更大。
以滥发红头文件为例,近年来,这一现象造成的负面影响时有表现,但却较少受到法律约束。比如,某地曾下发红头文件,向基层干部摊派烟酒,并与工资绩效挂钩。又如,某地为照顾当地官员子女就业,也曾下发过文件进行某种制度性安排。在行政诉讼法制定时,滥发红头文件的危害性还没有被充分体现出来,如今,这一问题几乎已经成为法治政府建设的公害。对此,一方面,需要加大问责、纠错力度；另一方面,如果抽象行政行为可诉,滥发红头文件的现象无疑将有望得到有力地遏制。
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