行政机关依合同拆除房屋行为的性质认定/马良骥(2)
评析
本案宣判之后引起了社会的高度关注，此案被媒体称为“浙江高院首例判决政府强拆败诉案”、“国内第一例政府强拆败诉案”。本案的核心法律问题实质上是邱隘镇人民政府的强拆行为是否属于具体行政行为，该行为是否属于行政复议的受案范围。笔者认为，具体行政行为的理解应从整体上和过程中把握，即具体行政行为是通过一个过程来完成的，不应仅拘泥于其中的某个阶段来定性，对是否属于具体行政行为的判断应坚持从权力行使的本质和实质上来理解。本案中，天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果应由邱隘镇人民政府承担，被申请行政复议的房屋拆除行为应认定为邱隘镇人民政府行使公权力的行为。宁波市鄞州区人民政府应当依法受理徐益忠等16人要求对邱隘镇人民政府的强拆行为进行行政复议的申请。原审判决所认定的“原告徐益忠等16人订立的协议是双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是依照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围”缺乏事实和法律依据。
但如何理解和把握徐益忠等16人与邱隘镇人民政府签订的拆迁协议及衍生出来的一系列问题更值得深入思考。本案行政争议的发生与普通的拆迁、征收案件不同，有其特殊性：
1．徐益忠等16人在2005年至2007年间分别与行政复议中的被申请人邱隘镇人民政府已经就拆迁的补偿问题达成了协议，除了所有权转移手续未办理完毕，协议已履行完毕。但由于协议签订后房价快速上涨，至2012年涉案地块房屋的市场价格已远高于当初的协议约定的补偿价格，徐益忠等16人于是对协议提出质疑，要求按照2012年的价格进行补偿。对此，笔者认为，关于确认协议是否有效的问题，最佳的救济途径应当是通过民事诉讼予以解决。
2．本案中的部分上诉人在进行行政诉讼之前已经向当地法院提起过民事诉讼，而宁波市鄞州区人民法院于2012年6月19日作出《释明通知》。该通知认为，协议系案外人金仲立、上诉人蔡维菊与邱隘镇拆迁办双方当事人真实的意思表示，双方均按照协议的约定履行完毕，据此不受理蔡维菊、金仲立向该院提起的确认上述协议无效的诉讼案件。于是，上诉人试图通过民事诉讼解决“协议是否有效”及“协议履行过程中产生的争议”变得没有可能。笔者认为，在此背景下，人民法院在司法层面应当给予当事人一定的救济途径。所以，在当事人申请行政救济过程中，不能简单地认定涉案强拆行为是履行合同的行为，从而使得当事人失去司法救济途径。
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