美国洪水保险法律制度研究/任自力

美国洪水保险法律制度研究/任自力
　　　　　　　　　　　美国洪水保险法律制度研究
　　　　　　　　　　　　　　　－－兼论其变革对中国的启示

　　　　　　　　　任自力北京航空航天大学法学院副教授

　　关键词: 洪水保险，国家洪水保险计划，法律制度，变革
　　内容提要: 美国是遭受洪水灾害严重的国家之一，为降低洪灾损失、减轻政府财政救助负担、实现对洪泛区土地利用的有效管理，美国出台了1968年国家洪水保险法，在全国范围内推行洪水保险。该法出台后历经多次变革，适用至今。相关变革通过对洪水保险法律制度的不断完善和对投保人、保险人间利益关系的不断衡平，逐步实现着其立法目标。该等立法及变革对于中国洪水保险法律制度的建立具有重要借鉴意义。

善为国者必先除五害。水一害也，旱一害也，风雾雹霜一害也，厉一害也，虫一害也，此谓五害。五害之属水为大。—《管子·度地篇》
　　洪水灾害是人类社会面临的主要自然灾害之一，全球每年均有不少国家或地区遭受洪灾侵袭，据统计，洪灾损失约占全球各类自然灾害总损失的40％，防洪救灾是相关国家或地区政府的主要财政负担之一。美国是世界上洪水灾害比较频繁的国家之一，为降低洪灾损失、减轻政府财政救助负担，美国在过去的一百年中相继出台了一系列防控洪水的法律法规，其中的洪水保险法律制度已经成为美国应对洪水灾害的重要非工程措施。该等制度对于包括中国在内、同样深受水患困扰的广大发展中国家相关保险法律制度的建立和完善具有重要借鉴价值。
　　一、美国洪水保险法律制度的产生
　　作为一个拥有众多河流和漫长海岸线的国家，美国是世界上洪水灾害频发的国家之一。{1}自19世纪末期开始，遏制洪水泛滥、提供灾后救济即成为美国联邦与各州政府历年的工作重心之一。{2}同期，洪水保险开始出现。但由于洪水保险产品主要由私营保险公司供给，而后者的抗风险能力普遍较弱，一场大的洪水通常可导致许多保险公司破产，故在1927年密西西比河下游蔓延2000英里的大洪水之后，美国保险业承保洪水保险的热情迅速降低。此后几十年中，美国洪水保险产品的覆盖范围一直很小。但这并未阻碍洪泛区内经济的迅猛发展，因为低廉的地价足以激发投资者开发利用洪泛区的热情，而洪泛区内财产的增多反过来又导致了洪灾损失的逐年攀升和政府灾后救助压力的日益沉重。
　　为遏制洪泛区土地的无序利用、降低政府灾后救济的财政负担，20世纪50年代，洪水保险逐渐引起了立法者的重视。1956年，美国国会出台了《联邦洪水保险法》( The Federal Flood Insurance Act of 1956．即FFIA)，规定在全国推广洪水保险。但由于立法准备的不充分，该法出台仅9个月后即走向死亡。{3}因为，国会虽然认识到洪水保险很重要、洪水保险的发展离不开政府财政支持，但又担心，在立法未对洪泛区进行有效规范的条件下推行政府补贴的洪水保险可能加剧洪泛区的开发及损失。{4}故其迟迟未拨付实施洪水保险所需的资金。同时，保险业对于洪水保险的有效性也存在疑虑。这些因素导致该法未能真正施行。直至12年后，美国1968年《国家洪水保险法》（National Flood Insurance Act，即NFIA）和以之为基础的《国家洪水保险计划》(NFIP )的通过，洪水保险在美国才真正开始实施。与FFIA不同，NFIA规定仅向愿意实施洪泛区发展规划的社区提供联邦洪水保险，这样就消除了国会之前的担心。{5} NFIA的立法目标可归纳为两点：一是在全国范围内提供洪水保险，二是创设洪泛区土地利用的适当政策。{6}其最终目的在于用保险来代替灾害救助，并解决由于洪灾损失逐步升级所致纳税人负担加重的问题。

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