美国洪水保险法律制度研究/任自力(2)
1973年底，美国国会通过的《洪水灾害防御法》，进一步规定所有受洪水威胁的社区(Community) {7}均须参加国家洪水保险计划，否则将无权享受相关的联邦灾后救助。之后，随着专门的洪水保险管理机构的设置和众多私营保险公司的加入，洪水保险在美国得以迅速推广开来。经过40多年的实践，洪水保险法律制度在规范美国洪泛区土地利用、提升公众防洪意识、降低政府灾后救济负担方面发挥的作用日益显著。
二、美国洪水保险法律制度的基本内容
美国的洪水保险法律制度的内容主要包括两大部分：一是1968年的《国家洪水保险法》和以之为基础的《国家洪水保险计划》( NFIP )；二是1973年的《洪水灾害防御法》。具体而言：
（一）1968年的《国家洪水保险法》与《国家洪水保险计划》
1968年，美国国会出台了《国家洪水保险法》。该法共有4章129条，其中，第一章规定了国家洪水保险计划的授权设立和执行、计划的对象和范围、承保责任的性质和限制、费率的确定和收取、国家洪水保险基金的设立和运营、土地使用控制等；第二章规定了国家洪水保险计划的组织和管理，包括政府资助下的私营保险公司的参与、政府项目在私营保险市场支持下的运营、损失理赔与司法管辖权等；第三章规定了洪泛区土地管理计划与洪水保险计划的协调，如对于洪泛区的划定、土地管理和使用的标准、洪水评估要素、减灾资助、国家洪水减灾基金的设立和使用等；第四章则规定了联邦财政干预、计划的管理机构设置等事项。根据该法和《国家洪水保险计划》（NFIP），联邦政府设立了国家洪水保险基金，联邦政府通过洪水保险基金对参与洪水保险基金的投保人进行保费补贴。
1968年的《国家洪水保险法》与国家洪水保险计划确立了洪泛区内土地利用和管理的总原则，对洪泛区的开发起到了一定的抑制作用。如该法规定，只有参加了国家洪水保险计划的社区才能购买由联邦补贴的洪水保险，而参加的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理，包括：采取措施限制洪水风险区的开发；引导拟建项目避开洪水风险区；协助减轻洪水破坏；采取其他长期改善洪泛区土地管理与利用的措施等。该法并规定，只有洪泛区内已有的建筑物才可获得保费补贴；新建筑则必须按实际保险费进行投保。这些规定使得1968年《国家洪水保险法》成为了美国洪泛区土地利用法律的基础与核心。
但是，1968年《全国洪水保险法》及其国家洪水保险计划在实施中暴露处其两大缺陷：其一，计划是自愿性的，由于参加洪水保险短期内要增加居民的经济负担，许多社区对其不感兴趣；其二，是缺少可供各社区确定洪泛区范围并进行风险分区的洪水保险费率图（其制定至少需要5年时间才能完成），无法准确地确定保险费率。因此，在国家洪水保险计划实施的第一年，美国遭受洪水威胁的2万个社区中仅有4个社区有条件参加了保险计划，共仅办理了20件洪水保险业务。为解决洪水保险费率图缺失问题，美国国会在1969年对国家洪水保险法进行了修订，制定了洪水保险应急计划，规定各社区在详细的洪水保险费率图绘制完成之前，可暂以全国平均保险费率标准、并以部分投保形式参加应急计划。{8}此后，国家洪水保险计划的参加者有所增加，但计划整体进展仍较为缓慢，直到1973年5月，也仅有2200个社区（占应参加社区数的15％）参加了该计划，政府的救灾费用仍在不断上升。{9}
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