美国洪水保险法律制度研究/任自力(5)
1994年《国家洪水保险改革法》生效后,尽管取得了一定的成绩,但其效果远未达到立法者的预期目标,尤其是仍存在着严重的重复性损失财产问题,后者被认为是NFIP有限资源的最大浪费者,并直接导致了2004年国家洪水保险改革法的出台。
(二)2004年的《国家洪水保险改革法》{22}:重复性损失财产的消除
2004年《国家洪水保险改革法》的立法草案于2003年初首次被提交国会讨论时,其名称是:“两次洪水即可掏空纳税人钱袋的2003年法案”。{23}其目标在于解决洪水保险中的重复性损失财产问题,因为,国会注意到:{24}在过去10年中,NFIP中约有1万项房产遭遇过2次以上损失,大约1%的被保险房屋占了25~30%的赔付损失。这些重复性损失房产每年花掉纳税人约2亿美元,构成了NFIP的沉重负担,并导致部分屋主陷于遭受洪灾损失、修复、再受灾,再修复的恶性循环中。这些问题说明NFIP的执行机制是有缺陷的。因为没有私人保险人会在工作中允许这类事件发生,在NFIP参与者拒绝重建或迁址重建以减少财产重复损失、实现风险最小化的情形下,私人保险人也不可能继续向其提供保险保障。{25}为解决重复性损失财产问题,2004年的《国家洪水保险改革法》设立了一个领航计划(pilot program),即通过向严重的重复性损失财产{26}的产权人提供资助的方式,帮助其实施减轻财产损失的行为(如帮助提高房基高度、拆除或迁址重建、增强防水结构等,以达到当地法律要求的基本防水高度),从而减轻NFIP在重复性损失财产上的财务负担。相关资助的提供应本着在最短时间内、以最适当方式、最大程度节省国家洪水保险基金的原则进行。该法同时授权联邦紧急事务管理署(FEMA-NFIP的管理机关)资助各州或社区对重复损失财产进行改建或征购。若屋主拒绝接受依法实施的改建或征购等减轻灾害行为,其洪水保险费率将以1.5倍的速度增加,直至对之收取实际的洪水保险精算费率。若屋主不服提高其房产费率的决定,可依法申请由独立第三方进行裁决,若裁决屋主败诉,由屋主承担裁决成本。反之,则由FEMA承担裁决成本。以此确保相关提高保费行为的公正合理性。
但是,2004年改革法所重点关注的重复性损失财产问题并未得到有效解决。截止2006年8月,该问题相比之前并未发生任何实质性变化。屋主仍享有背离实际精算标准的补贴保费,除非其对房屋进行了实质性改建或重建。批评者认为2004年改革法所规定的洪灾减轻模式实际上起着鼓励屋主留在危险区域的作用。{27}这与NFIP的立法初衷是相背离的。另外,一个真正的保险项目应当可以在保险风险和费率之间找到一个适当平衡,并建立一个可通过收取保费实现收支平衡的体系。NFIP在此方面显然还有很长的路要走,尤其是当其遭遇2005年的特大洪灾时,其财务基础的脆弱性和制度设计的不完善性就更充分显现。{28}
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