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美国洪水保险法律制度研究/任自力(8)
  在保险机制下,上述问题可迎刃而解。因为,首先,保险是一种预先支付保费、并通过集中大量同类风险来实现未来风险分担的一种互助共济机制。投保人事先交纳的保费,可构成保险事故发生后保险赔付的重要资金来源。相对于洪灾所致损失而言,政府的救助资金永远都是极其有限的,保险市场的资金汇聚能力可大大增强救助资助金规模。以NFIP为例,在卡特里娜飓风事件之后,美国国会之所以继续鼎力支持该项目,也正是考虑到NFIP是一种预付的未来洪水灾害救助机制,一旦终止该计划将丧失保费收入,等于减少了可用于洪水救助的资金。{51}如1978至2003年间,NFIP的保费收入累计约230亿美元,支付保险赔款约123亿美元,每年可减少洪灾损失约10亿美元。{52}其次,也是更重要的,保险是一种有偿机制,它更利于形成市场主体之间权利义务关系的良性循环,而政府的救助是一种无偿的社会福利,它易导致公众养成对政府灾后救济的依赖心理,不利于受害人养成主动的减灾防损习惯。最后,相关研究亦表明,尽管保险没有、也很可能不能满足灾害受害人的所有需求,但其仍是提供灾害救助的最有效、最合理的方式。{53}关于这一点,在美国2004年国家洪水保险改革法的如下序言中也有着集中体现,即“国会发现,NFIP具有以下功能:识别洪水风险;向公众提供洪水保险信息;鼓励州和地方政府采取适当的土地管理措施以限制洪泛区的无序开发并减少因此导致的洪水损失;使得洪水保险在全国范围内可以供给,而在其他条件下无法供给,并加速洪灾后的恢复,减轻未来损失,拯救生命,减少个人和国家的洪灾成本。”{54} NFIP的这些功能对于水患深重的中国而言应可同样适用。
  我国目前尚无一部专门的洪水保险法律或法规,有关洪水保险的内容仅仅是在个别相关法律中有零散的规定。如1997年8月通过的《防洪法》中仅有一句涉及洪水保险的原则性内容,即“国家鼓励、扶持开展洪水保险”。2005年国务院修订后的《防汛条例》第41条规定:“对蓄滞洪区,逐步推行洪水保险制度,具体办法另行制定。”国务院办公厅下发的《关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》(国办发{2006} 45号),在完善蓄滞洪区运用补偿等保障措施中提到:“积极开展洪水灾害损失保险研究,建立有效的洪水灾害损失保险体系,化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险,实现利益共享、风险共担,提高社会和群众对灾害的承受能力。”国务院2006年6月颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》则指出要建立国家财政支持的巨灾保险体系。但遗憾的是,这些法律法规或政策对于洪水保险的性质、法律地位、作用、保费收取,以及政府、保险人、投保人之间的权利义务等均未作任何规定,导致洪水保险在实践中缺乏直接的可操作性的法律依据。保险公司在实践中也没有专门针对洪水保险的单独险种,而是将洪水风险作为部分财产损失险的附加险规定。我国现阶段尚未制定出以洪水灾害损失数据为基础的科学合理的洪水保险费率。现阶段,我国企业财产综合险和家庭财产保险将洪水风险列为保险责任范围,而企业财产基本险将洪水风险列为除外责任,目前的洪水保险费率笼统地含在综合费率中。换言之,投保人投保的洪水保险的费率并非以洪水保险赔款为依据、而是以其他险种(主要是火险费率)为基础制定的,此做法完全背离了保险商品的定价原则。这一局面形成的原因主要有三:第一,我国1980年恢复保险业务后,曾在特定地区与时段进行过一些洪水保险的研究和尝试,但相关尝试因覆盖区域有限等均以失败告终。{55}第二,我国针对洪水保险的理论研究长期处于初期阶段,关注洪水保险立法的学者更是寥寥。这些因素直接影响着洪水保险的立法进程。第三,洪水保险的实施尚存在诸多技术问题需要解决。如尚未编制出各流域的洪水风险图{56},尚未进行洪水等级的划分,对洪水风险及灾前灾后评估配套措施的研究也严重缺乏,缺乏一套完整的巨灾再保险体系。但如国内许多人士近年来反复呼吁的,巨灾频发的现实已不容许我们等待所有条件都成熟后再推行相关保险制度,包括洪水保险在内的巨灾保险制度建设已经是刻不容缓。{57}另外,从国际经验来看,各国在对抗包括洪水在内的自然灾害风险时也都普遍采取了立法先行的做法。因此,我们有必要及时借鉴相关国际经验,出台专门的洪水保险法,尽早确立洪水保险制度,并使之在分担洪水风险过程中发挥主导性作用。


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